5.4.2 Nederland

Een socialezekerheidsstelsel dat niet voldoende wordt gevoed door premies, is op den duur financieel onhoudbaar. Minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid drukte het voorzichtig uit: “De financiële houdbaarheid van het socialezekerheidsstelsel kan in gevaar komen als steeds meer werkenden niet meer meebetalen.”1

Dat de financiering van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel onder grote druk staat en direct gelinkt is aan de afnemende bijdragen door werkenden, is niet enkel een Nederlandse constatering, maar is ook vanuit de EU en OESO meermaals benadrukt.2 Het aantal zelfstandigen (zzp’ers) in Nederland is in verhouding opmerkelijk hoog en wordt ingegeven door de inrichting van de stelsels van arbeidsrecht, sociale zekerheid en fiscaliteit. Aangezien de socialezekerheidsbijdragen, waarvan de hoogte afhankelijk is van de kwalificatie volgens het arbeidsrecht, door de Belastingdienst worden geïnd en ingepast in het bestaande systeem, kan een hervorming van het bestaande sociale stelsel niet zonder een hervorming van de fiscaliteit.

Op het Nederlandse Ministerie van Financiën loopt sinds 2019 het grootschalige traject ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’.3 Doel van dit traject is de knelpunten van het huidige belastingstelsel te analyseren en daar vervolgens bouwstenen voor hervormingen voor aan te dragen. Uit de elf onderzoeken zijn zeven knelpunten naar voren gekomen waarmee een volgend kabinet vanaf 2021 verder aan de slag moet. Drie van deze knelpunten zijn van direct belang voor de sociale zekerheid: de steeds hogere lastendruk op arbeid voor werkenden, het feit dat het stelsel raakt uitgewerkt en, ten derde, de opkomst van de flex- en platformeconomie die vraagt om aanpassing van wet en uitvoering.4 Voor deze bijdrage focussen we op het laatste knelpunt: de platformeconomie. Die schuurt namelijk met het huidige stelsel van sociale zekerheid, zowel aan de kant van de platforms als aan de kant van de werkenden.

De (meeste) digitale platforms kennen – in tegenstelling tot het werkgeverschap – geen plicht om voor platformgebruikers de loonheffing af te dragen aan de Belastingdienst.5 Die loonheffing bestaat, zoals wellicht bekend, uit premies werknemersverzekeringen, premies volksverzekeringen, loonbelasting en de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet. Bovendien is het voor de belastingdienst moeilijk om (contra)informatie te verzamelen om zo te toetsen of de platformgebruikers hun inkomsten aangeven, en zo ja, of die gegevens correct zijn.6

Bij de aankondiging van de onderzoeken, waaronder een over ‘het belasten van inkomsten uit digitale platforms’,7 stelt de Staatssecretaris van Financiën onder andere:

In mei 2020 bood het Ministerie van Financiën het totale bouwstenentraject (169 bouwstenen/beleidsopties), met hervormingsvoorstellen voor het belastingstelsel, aan aan de Tweede Kamer.9 Een reactie van de Kamer met betrekking tot de platformeconomie (het gaat daarbij om vier van de 169 bouwstenen/beleidsopties) volgt nog.

Door de verwachte groei van de kluseconomie krijgen steeds meer belastingplichtigen een inkomen via digitale platforms, zo meldt het rapport ‘Het belasten van inkomsten behaald uit de deel- en kluseconomie. Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ van mei 2020.10 Het is een van de recente rapporten van het Ministerie van Financiën, gericht op de analyse van de huidige knelpunten, maar ook op de toekomst; op zoek naar een geschikter fiscaal stelsel. De groei van de platformeconomie heeft namelijk effect op de flexibele arbeidsmarkt die nog meer fluïde kan worden. Oplossingen worden gezocht in mogelijke beleidslijnen om zo het Nederlandse fiscale stelsel toekomstbestendig te maken.11 Het rapport verwijst daarbij uitdrukkelijk meerdere malen naar de Commissie Regulering van werk en bevestigt zo de directe link tussen de sociale zekerheid en de fiscaliteit alsook de grote noodzaak om de huidige arbeidsmarkt en fiscale regels beter op elkaar af te stemmen.

De complexiteit van de huidige fiscale wetgeving is gelaagd: het betreft zowel de regels over de tijdelijke verhuur van een woning als de inkomsten uit dienstverlening (bijvoorbeeld maaltijdbezorging, schoonmaak en vervoer). Maar de complexiteit betreft ook de toepassing en interpretatie van de huidige regels door zowel platformgebruikers als de Belastingdienst. En daarom neemt, net zoals in de meer traditionele economie, ook in de platformeconomie het aantal kwalificatievraagstukken toe: is er sprake van inkomsten, hoe moeten deze precies worden belast en welke feiten en omstandigheden hebben daarbij een doorslaggevende rol?12

Doordat de fiscale wetgeving zo complex is, is ook de naleving ervan niet eenvoudig. Dat geldt zowel voor de platformgebruikers (de platforms en de werkenden) als de Belastingdienst. In de rapporten van de Commissie Regulering van werk en de bouwsteen ‘Belasten van Vermogen’, wordt die complexiteit ook aangekaart. Door een snelle groei van de platformeconomie bestaat daarom het risico dat de complexe fiscale regelgeving ertoe leidt dat de platformgebruikers hun inkomsten via die digitale platforms niet goed, niet volledig of helemaal niet aangeven.13

Aan de hand van vier beleidslijnen, worden in de rapporten van het Ministerie van Financiën oplossingen aangereikt voor de modernisering van het fiscale stelsel in Nederland, waarbij ook inkomsten uit de platformeconomie meegenomen worden. Deze vier beleidslijnen zijn gebaseerd op literatuurstudie en consultaties in Nederland, maar ook op ervaringen van andere landen en op EU- en OESO-trajecten.14

Beleidslijn 1 richt zich op verplichte gegevenslevering door digitale platforms (de gegevens renseignering). Het grote voordeel hiervan is dat de Belastingdienst (contra)informatie ontvangt en daarmee de naleving door en dienstverlening aan de belastingplichtigen kan verbeteren. Op termijn zou daardoor bijvoorbeeld de vooringevulde aangifte (VIA) kunnen worden verstuurd aan de platformgebruiker die zo ook beter en eenvoudiger zijn fiscale aangiftes kan doen. Zowel de EU als de OESO zijn grote voorstander van deze beleidslijn en werken aan een bijhorende set van gegevens die ook als harmoniseringsinstrument grensoverschrijdende gegevensuitwisseling mogelijk maakt. Een nadeel is de praktische uitvoerbaarheid, zeker in de beginnende fase (welke gegevens worden gedeeld; zijn ze compatibel met gegevens uit andere landen, enz.).15

Beleidslijn 2 is opgebouwd rond inhoudingsplicht voor platforms voor alle individuele aanbieders. Een voordeel van deze inhoudingsplicht is dat de belastingafdracht al op het moment van de uitbetaling gebeurt, door het platform. Een nadeel is dat de progressiviteit van de belastingtarieven hier niet in meegenomen is. Een ander nadeel ligt in de uitvoering omdat eerst een grondige aanpassing van de huidige processen en systemen doorgevoerd moet worden. Het tegenargument van sommige platforms – dat de aangifte niet door hen maar door de gebruiker moet gebeuren, omdat het veel administratie- en efficiencykosten met zich meebrengt – kan worden gepareerd met het argument dat ook internationale ondernemingen uit de klassieke economie deze zware administratieve verplichtingen hebben. Bovendien heeft ook de Commissie Regulering van werk zich positief uitgesproken over de inhoudingsplicht.16

Beleidslijn 3 focust op de vereenvoudiging van fiscale wetgeving. Het is inderdaad waar dat de huidige fiscale regels (te) ingewikkeld zijn. Daardoor is bijvoorbeeld niet altijd vooraf duidelijk of en hoe bepaalde inkomsten door de Belastingdienst worden meegenomen in de belastingaangifte en hoe wordt omgegaan met kostenaftrek. De kwalificatievraagstukken van bepaalde vormen van arbeid kunnen enkel geval tot geval opgelost worden aan de hand van feiten en omstandigheden. Dit is vanzelfsprekend niet bevorderlijk voor een goed werkend stelsel. Voor deze problemen worden ook aanbevelingen aangereikt in het rapport ‘Bouwsteen Belasten van Vermogen’ en dat van de Commissie Regulering van werk.17

Beleidslijn 4 heet ‘Voorlichting’. Dat informatievoorziening als zo essentieel wordt gekwalificeerd in een aparte beleidslijn, zal sommigen verbazen, anderen niet. Maar optimale voorlichting voor de platforms én hun werkenden is inderdaad wezenlijk, zeker bij de uitrol van een nieuw belastingstelsel en fenomeen (namelijk: nieuw voor iedereen die voor het eerst inkomsten via platformwerk ontvangt). Op nationaal niveau kan die voorlichtersrol bij de Belastingdienst worden gelegd om gebruikers te informeren en ook te wijzen op hun fiscale plichten. Op internationaal niveau wordt nu al door de OESO een gedragscode ontwikkeld waarmee platforms hun gebruikers horen te informeren.18 Dat idee van voldoende informatie vooraf en tijdens de arbeidsactiviteiten, richting alle belanghebbenden, omarmen we volledig. Het is zowel voor de platforms als de platformwerkenden de eerste stap naar goed inzicht in de rechten (opbouw uitkering) en plichten (afdracht inkomsten).

Bij de presentatie van deze vier beleidslijnen, wordt ook geadviseerd om de beleidslijnen in samenhang verder uit te werken en te operationaliseren.19 Hierbij wordt ook aanbevolen om aansluiting te zoeken bij de ontwikkelingen vanuit de EU en de OESO, en bij het rapport van de Commissie Regulering van werk.

Samengevat, de stappen die nu vanuit het Ministerie van Financiën bedacht en gezet worden om in Nederland het fiscale stelsel toekomstbestendig te maken, laten de keuzes voor bepaalde richtingen over aan de politiek, maar geven daarbij helder aan dat het hoog tijd is voor een andere inrichting en koers. Platforminkomsten zijn daarbij niet langer een neveneffect van onze economie, maar verdienen een volwaardige plek in het stelsel. Dat voorkomt verdere uitholling van het bestaande stelsel van inkomensheffing (inkomstenbelasting, premies volksverzekeringen en werknemersverzekeringen)20, maar ook belastingontduiking, uitbuiting van werkenden, armoede onder werkenden en in vele gevallen het zich onttrekken aan de plichten van een goed werkgever of opdrachtgever. Bovendien wordt hierbij ook aangesloten bij ontwikkelingen in andere landen. Daar geldt soms al een automatische overdracht van de (werk)data van platforms naar de nationale instanties. Die kunnen dan aan de hand van de inkomensdata van elke platformwerker de contributies bepalen en verdelen over de verschillende takken van sociale zekerheid. Voor sommigen onder ons lijkt dit een heel futuristisch ideaalbeeld, maar sommige landen (Frankrijk, Estland) hebben al stappen in die richting genomen (zoals eerder aangegeven).

Los van dit initiatief vanuit het ministerie, is in Nederland al vaker geopperd om voor alle werkenden een fatsoenlijke socialezekerheidsbescherming te bieden, onafhankelijk van de arbeidsvorm.21 In arbeidsvormneutralere omgevingen gedijen ook de zzp’ers en platformwerkers beter qua bescherming tegen de risico’s van ziekte en arbeidsongeschiktheid, extra pensioen en eventueel scholing en werkloosheid. De ruimte ontbreekt om hier verder op in te gaan, maar we verwijzen daarvoor naar eerder onderzoek.22