Het recht op huisvesting en de Nederlandse Grondwet

Een goed startpunt van de analyse is 1966. In dit jaar verschijnt een Proeve van een Nieuwe Grondwet. Veel over wonen of woongelegenheid is daarin niet te vinden. De opstellers van de Proeve stellen niet voor om een recht op wonen of woongelegenheid in een nieuwe Grondwet op te nemen, maar volstaan met één algemeen en ruim omschreven artikel op het gebied van sociale grondrechten: ‘De wet stelt regels vast omtrent de maatschappelijke rechten van de ingezetenen’.20 Het is onduidelijk of deze maatschappelijke rechten volgens de opstellers zien op huisvesting.

De Sociaal-Economische Raad (SER) reageert in 1969 op de Proeve. Voor het recht op huisvesting is deze reactie van groot belang gebleken.21 De SER adviseert niet om een zelfstandig recht op huisvesting op te nemen, maar laat huisvesting onderdeel zijn van een veel ruimer grondrecht.22 De Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet stelt vervolgens voor om een apart hoofdstuk met vijf sociale grondrechten op te nemen in de Grondwet. Het recht op voldoende woongelegenheid valt daar niet onder.23 In zijn invloedrijke artikel over de sociale grondrechten uit Van der Ven daarop kritiek. Volgens hem dienen de genoegzame woongelegenheid en een toereikend woonvolume een plaats te krijgen in de Proeve. Dit is geen kwestie van ‘een soort sociale nieuwlichterij’, maar een ‘fundamentele bevestiging van een belangrijk stuk wetgeving en politiek’.24

De regering dient in 1976 een wetsvoorstel in waarin dit recht op voldoende woongelegenheid wel is opgenomen, en kwalificeert dit recht als een sociaal grondrecht.25 Tijdens de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel is in algemene zin gedebatteerd over nut en noodzaak om sociale grondrechten op te nemen in de Grondwet. Het is niet de bedoeling om in dit artikel een uitputtende analyse te maken van dit debat of van de betekenis van sociale grondrechten in het Nederlandse recht.26 Voor een beter begrip van de betekenis van artikel 22, tweede lid, GW is een korte bespreking van de functies van sociale grondrechten in de Grondwet wel noodzakelijk.

Tijdens de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening zijn enkele functies van sociale grondrechten genoemd. Een eerste functie is dat de sociale grondrechten – waaronder het recht op voldoende woongelegenheid – al bestaande wetgeving ‘op bijzondere wijze tegen eventuele intrekking’ beschermen.27 Deze wetgeving wordt zo erkend als ‘maatschappelijke verworvenheid’.28 Bovendien stimuleren de grondrechten wellicht tot ‘verdere ontwikkeling en uitbouw’ van die wetgeving.29

De sociale grondrechten verplichten de regering bovendien om ‘zodanige voorzieningen te treffen, dat de maatschappelijke werkelijkheid zoveel mogelijk in overeenstemming is met hetgeen de sociale grondrechten beogen aan de burger te verzekeren’.30 Uit de nieuwe voorzieningen kunnen rechten voor de burger voortvloeien.31 Ten slotte vormen de sociale grondrechten

De regering ziet in dat in de toekomst wellicht de verhoudingen in de maatschappij zullen veranderen. Dat zou kunnen leiden tot het leggen van andere accenten in wetgeving en bestuur die de sociale grondrechten moeten concretiseren. Toch meent de regering dat ‘de hoofdgedachte van waarborging van de bestaanszekerheid van de mens en van diens individuele en maatschappelijke ontplooiing in de Grondwet’ stellig haar betekenis zal behouden.33

Een belangrijke andere kwestie voor de uitleg van artikel 22, tweede lid, GW betreft de classificatie van het recht als sociaal grondrecht, en niet als klassiek grondrecht. Welk effect heeft deze classificatie voor de betekenis van de bepaling? Een eerste blik op de parlementaire geschiedenis lijkt te suggereren dat daar niet veel betekenis aan dient te worden gegeven. De regering is vrij stellig over het onderscheid tussen klassieke en sociale grondrechten. Volgens de regering is het inzicht zowel op internationaal als nationaal kader gegroeid dat ‘de sociale grondrechten van niet minder betekenis zijn dan de klassiek vrijheids- en gelijkheidsrechten’.34 De regering acht ‘uit dogmatisch oogpunt een onderscheiding tussen klassieke en sociale grondrechten aanvechtbaar’, en kiest er daarom voor alle grondrechten in één hoofdstuk in de Grondwet op te nemen.35 De sociale grondrechten ontberen volgens de regering geen rechtskarakter. Zij ‘zijn niet louter directieven; zij zijn rechtsnormen; rechtsnormen die beogen te leiden tot een samenleving waarin de burger volledige ontplooiingsmogelijkheden heeft’.36

Uit nadere analyse blijkt dat het onderscheid ook tijdens de parlementaire behandeling wel degelijk uitmaakt. De regering ziet de sociale grondrechten ‘overwegend als instructienormen, dat wil zeggen als opdrachten aan de overheid’.37 Zij zullen meer dan klassieke grondrechten taakstelling voor wetgeving en bestuur inhouden.38 Bovendien erkent de regering dat uit de sociale grondrechten niet ‘direct subjectieve rechten’ voortvloeien.39 Het is niet gezegd dat ‘de burger met een direct beroep op de grondwetsbepalingen die een opdracht aan de wetgever of de overheid inhouden, ten overstaan van de recht een subjectief recht geldend zou kunnen maken’.40 De burger kan vaak wel een subjectief recht ontlenen aan de ‘wetgeving die ter uitvoering van deze bepalingen tot stand komt’.41

Het blijkt dat de opdracht tot het bevorderen van voldoende woongelegenheid niet alleen voor de centrale overheid geldt, maar ook voor de lagere overheden.42 De regering stelt dat de overheid ‘die gaat stilzitten, voorzieningen op de lange baan schuift of van het betreffende onderwerp slechts een onbetekenend gedeelte regelt’ het verwijt kan treffen dat er sprake is van schending van de grondwettelijke opdracht.43 De overheden genieten wel een ruime beleidsmarge, vanwege de niet onbegrensde sociaaleconomische mogelijkheden van het land.44 Zij mogen zelf bepalen of de opdracht neergelegd in de sociale grondrechten vervuld wordt door middel van (een combinatie van) regelgeving of bestuurlijke maatregelen.45 De beleidsmarge betekent bovendien dat de overheid zelf gaat over ‘de mate en de snelheid van verwezenlijking van de in de bepalingen verwoorde belangen’.46

Er is volgens de regering voor de rechter geen eigenstandige taak weggelegd in het vervullen van de opdrachten neergelegd in bijvoorbeeld artikel 22, tweede lid, GW.47 Vanwege het toetsingsverbod uit artikel 120 GW kan de rechter geen regelgeving van de formele wetgever toetsen. De rechter heeft wel een toetsende taak aangaande de regelgeving en maatregelen van lagere lichamen. Volgens de regering zal de rechter vanwege de ruime beleidsmarge niet snel tot een schending kunnen concluderen. De sociale grondrechten lenen zich vanwege deze beleidsmarge ‘niet of nauwelijks tot toetsingscriterium’.48 De regering acht de mogelijkheid dat de rechter tot de conclusie komt dat in strijd is gehandeld met een sociaal grondrecht ‘vrijwel een theoretische’, die zich alleen voordoet in ‘een zeer uitzonderlijk geval’.49

In het parlement is ter linkerzijde fundamentele kritiek geuit op de wijze waarop sociale grondrechten hun werking krijgen in de Grondwet. Zo beargumenteert de fractie van de Communistische Partij Nederland in de Tweede Kamer dat alle sociale grondrechten ‘zeer vrijblijvend’ zijn geformuleerd. De Grondwet zal zo ‘optredend in een maatschappij waarin de ongewisheid en de willekeur van het kapitalistische systeem de hoofdgang der dingen bepaling [SIC, MV], geen zekerheden kan en wil geven met betrekking tot de fundamentele sociale rechten waarop de niet-bezitters van kapitaal aanspraak kan maken’.50 De PvdA-fractie in de Eerste Kamer is eveneens kritisch, en stelt dat de artikelen aangaande sociale grondrechten ‘een mengelmoes’ zijn geworden van ‘subjectieve rechten en intentieverklaringen, beide elementen zo mogelijk in één artikel verwoord’.51 De sociale grondrechten zijn ‘nietszeggende frasen’, omdat de rechtssituatie ongewijzigd blijft.52 De fractie meent dat ‘deze sociale grondrechten alleen maar toepasbaar zijn in een economische ‘hausse-situatie’.53 De regering is het daarmee oneens: ‘Ook in een periode, waarin het wat moeilijker gaat en waarin Regering en parlement moeten roeien met de riemen die zij hebben, moet men zien naar wat er aan sociale rechten in de Grondwet is opgenomen’.54

Nu inzicht is verkregen in de betekenis en rol van sociale grondrechten in de Grondwet, ga ik nader in op de precieze betekenis van artikel 22, tweede lid, GW. De tekst van de bepaling is tamelijk vaag.55 Dat geldt voor de formulering van alle sociale grondrechten in de Grondwet: deze is in ieder geval minder gedetailleerd dan bijvoorbeeld het IVESCR. Dat blijkt een bewuste keuze. Volgens de regering kan de Grondwet ‘de nadere uitwerking van de sociale grondrechten in meerdere mate overlaten aan de wetgevende en besturende organen. In Nederland, waar die nadere uitwerking op diverse terreinen reeds in grote mate gerealiseerd is, behoeft de Grondwet niet in detail aan te geven, waaruit de uitwerking zal bestaan’.56

Tijdens de parlementaire behandeling is wel het nodige gezegd over het belang van het recht. Zo acht de regering de zorg voor voldoende woongelegenheid ‘een taak ter bevrediging van een der primaire levensbehoeften van de mens’.57 De overheidszorg op het gebied van woningvoorziening is ‘reeds van oude datum en de behoefte aan deze zorg, die zich ten gevolge van de Tweede Wereldoorlog nog verder heeft ontwikkeld, is van blijvende aard’.58

Er is enige aandacht gegeven aan de betekenis van de woorden van de grondwetsbepaling. Zo stelt de regering dat voldoende woongelegenheid niet alleen slaat op ‘een voldoende aantal woningen’.59 Naast een kwantitatieve betekenis, ziet voldoende woongelegenheid ook op een kwalitatieve taakstelling: het heeft ook betrekking op de zorg voor ‘volume, de kwaliteit, de veiligheid, de gezondheid etc. van de woningen’.60 Artikel 22, tweede lid, GW verplicht tot overheidsbeleid dat gericht is ‘op een voldoende aantal woningen, op het binnen het bereik brengen van goede woningen ook voor de laagste inkomensgroepen, op een voldoende kwaliteit van woningen, ook op langere termijn, op bevordering van het wooncomfort’.61 Het beleid moet erop gericht zijn dat ‘slechts in noodgevallen een situatie van onvoldoende aantal wooneenheden mag bestaan’.62

De Raad van State vraagt de regering om aan te geven welke zelfstandige betekenis het recht heeft naast het grondrecht op de zorg voor de bewoonbaarheid.63 Volgens de regering zien bewoonbaarheid en woongelegenheid beiden op het wonen, maar is bewoonbaarheid ruimer. Het begrip bewoonbaarheid ziet op de woonomgeving. Woongelegenheid is beperkter van aard, en ziet op concrete huisvesting van mensen.64

Tijdens de parlementaire behandeling bestaan twee discussiepunten. De PvdA-fractie in de Tweede Kamer vindt de volgorde van de sociale grondrechten in de Grondwet geen recht doen aan de prioriteit die de volkshuisvesting zou moeten krijgen. Huisvesting dient de eerste prioriteit te krijgen bij het zorgen voor een ‘basisniveau van voorzieningen’ voor een ‘welvaartskader’.65 De fractie pleit ervoor om van artikel 22, tweede lid, GW een zelfstandig artikel te maken.66 De regering stelt dat elke keuze omtrent volgorde ‘tegelijk verdedigbaar, aanvechtbaar en arbitrair’ is. Zij is

De regering ziet geen reden om de volgorde te veranderen, zeker omdat uit de volgorde geen verschil in rechtsgevolgen voortvloeit.68

Het tweede geschilpunt ziet op de term bevordering. De PvdA-fractie prefereert ‘het tot stand (doen) brengen’ of ‘zorgen voor, direct of indirect’ boven de term bevordering. Zo zou de verantwoordelijkheid van de overheid steviger worden vastgelegd.69 De regering vervult deze wens niet, omdat de andere redacties van het artikel te weinig rekening houden ‘met de omstandigheid dat de taken van de onderscheidende overheden op het gebied van de volkshuis-vesting in aard en reikwijdte verschillen. Zo voorziet de rijksoverheid niet in de volkshuisvesting door zelf woningen te bouwen; zij subsidieert en stimuleert bouwactiviteiten’.70

In verschillende zaken ervaren mensen moeilijkheden om een woning te vinden of te betrekken. Er zijn drie verschillende typen uitspraken te onderscheiden. In een eerste type uitspraken treedt de overheid veelal in de klassieke publiekrechtelijke zin op: dat wil zeggen dat het bevoegd gezag een bestuursrechtelijk besluit neemt. Een eerste voorbeeld is de casus waarin het college van gedeputeerde staten besluit geen vergunning te verlenen om een woonwagen te bewonen. De aanvrager stelt dat dit in strijd is met de Grondwet, en stapt tevergeefs naar de rechter. Volgens de voorzitter van de Afdeling leent artikel 22 GW zich niet voor rechtstreekse toepassing, aangezien de bepaling een zorgplicht aan de overheid oplegt.85

In 1989 oordeelt het gerechtshof dat uit artikel 22, tweede lid, GW geen vergaande rechtsplicht voor de gemeente voortvloeit om een huurder die uit een huurwoning is gezet vervangende woonruimte te verschaffen.86 In een andere zaak concludeert de Afdeling dat artikel 22 GW niet met zich brengt dat het college onder alle omstandigheden een woning in de gemeente dient te garanderen. Het is bovendien volgens de Afdeling de vraag of de ingeroepen bepalingen wel betrekking hebben op de zaak, of de burger wel in rechte een beroep mag doen op de bepalingen en of zij wel een rol kunnen spelen bij het nemen van het besluit zoals genomen door het college.87

Een andere uitspraak gaat over een onrechtmatige overheidsdaad-zaak: de staat zou in strijd met artikel 22 GW hebben gehandeld door aan het einde van de detentie geen passende woonruimte aan de ex-gedetineerde toe te (laten) wijzen. De rechtbank wijst deze vordering af. Artikel 22 GW verschaft burgers ‘geen in rechte inroepbare waarborgen’. De bepaling geeft volgens de rechtbank geen ‘recht op woonruimte, maar verplicht de overheid een beleid te voeren dat erop gericht is (in het algemeen) voldoende woongelegenheid te bevorderen’.88

In een tweede type zaak over toegangsrechten treedt de overheid als verhuurder van woonruimte op. Dat is het geval in de zaak waarin de gemeente Utrecht weigert om een woningzoekende na een ontruiming een nieuwe huurwoning toe te wijzen. De rechtbank wijst op de inspanningsverplichting uit artikel 22 GW en op artikel 61 Woningwet (oud) dat ziet op de bouw van woningen van gemeentewege. De gemeente Utrecht heeft ten tijde van het vonnis ook ‘een omvangrijk bezit aan woningen, waaronder woningen die passend zijn voor eiseres en haar gezin’. In deze casus kan de gemeente volgens de rechtbank ‘niet langer in redelijkheid tot het oordeel komen dat zij geen woning uit haar eigen bestand aan eiseres verhuurt’.89

Een derde type casus gaat over de rol van (private) woningcorporaties en hun relatie met toegangsrechten. In de eerste zaak daaromtrent heeft de ontruiming al plaatsgevonden, maar beroepen de huurders zich op artikel 22, tweede lid, GW. De kantonrechter oordeelt dat zowel op de centrale als de gemeentelijke overheid een inspanningsverplichting rust om voor woongelegenheid te zorgen. De gemeente heeft in deze casus geen eigen woningbezit meer, de woningen zijn overgedragen aan een woningcorporatie. Volgens de kantonrechter rust de verplichting nu op de woningcorporatie, omdat deze als enige sociale woningbouw in de gemeente aanbiedt. De woningcorporatie heeft weliswaar de vrijheid om de huurders geen woning aan te bieden, maar de kantonrechter oordeelt dat ‘wanneer dit naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid tot een onaanvaardbaar resultaat leidt’ het de woningcorporatie gelet op de monopoliepositie niet vrij staat om geen woning aan de huurder aan te bieden. In deze casus is sprake van een onaanvaardbare situatie, omdat de huurders al een jaar geen vaste huisvesting hebben en ook geen concreet zicht hierop bestaat.90

In een andere uitspraak gaat het om een woningzoekende in woningnood die geen urgentieverklaring krijgt. De woningstichting weigert de woningzoekende daarom met voorrang een huurwoning aan te bieden. De woningzoekende stapt naar de burgerlijke rechter en vordert dat de woningstichting haar een woning aanbiedt. De rechtbank wijst deze vordering af. Wel overweegt de rechtbank dat de gemeente zich ‘niet zo makkelijk aan haar grondwettelijke taak om huisvesting te verzorgen’ kan onttrekken door de problemen ‘op het bordje’ van de woningstichting te leggen. De rechtbank erkent dat de gemeente geen partij is in de procedure, ‘maar dat laat onverlet dat de president de gemeente op haar grondwettelijke verantwoordelijkheden mag wijzen’. De rechtbank adviseert dat de advocaat van de woningzoekende actie onderneemt en zich tot de gemeente wendt.91

In een laatste zaak speelt de gemeente geen rol in de procedure. Een woningcorporatie weigert een woningzoekende in te schrijven vanwege een historie van betalingsproblemen en huurschulden. Volgens de woningzoekende volgt uit artikel 22, tweede lid, GW dat zijn woonbelang zwaarder moet wegen dan het financiële belang van de corporatie.92 Het gerechtshof is het daarmee oneens. Het hof volgt de woningzoekende niet in zijn betoog dat het een basisrecht is om reguliere woonruimte in zijn leefomgeving te vinden en dat het belang van de verhuurder daarvoor moet wijken.93

Een beperkt aantal uitspraken waarin artikel 22, tweede lid, GW een rol speelt, betreft het bewoningsrecht op huisvesting. Het gaat in de meerderheid van deze casus om burgers die betogen dat de overheid de positieve verplichting om hun bewoningsrecht te beschermen niet heeft nagekomen. Opmerkelijk is dat in al de gevonden zaken de burger bakzeil haalt in de procedure. Zo speelt de bepaling een rol in uitspraken over de vuurwerkramp in Enschede en de aardbevingen in de provincie Groningen. Bewoners stellen dat het overheidsoptreden onveilige woonsituaties heeft veroorzaakt en daarom als schending van artikel 22, tweede lid, GW moet worden gekenmerkt. In beide gevallen stelt de rechter dat de norm neergelegd in artikel 22, tweede lid, GW zich niet leent voor een rechtstreeks beroep voor de rechter.94

In twee uitspraken stellen omwonenden dat de lokale overheid onvoldoende optreedt tegen in hun ogen hinderlijke of gevaarlijke situaties in de woonomgeving. Zo stellen buurtbewoners dat het college van burgemeester en wethouders artikel 22, tweede lid, GW schendt omdat het college onvoldoende optreedt tegen de slechte staat van een buurwoning. De Afdeling gaat niet mee met dit betoog, en concludeert dat artikel 22 GW zich in beginsel niet leent voor rechtstreekse toetsing door de rechter. In dit geval is geen sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat toch moet worden getoetst.95 In een andere casus oordeelt de rechtbank dat het verlenen van een splitsingsvergunning het woongenot van omwonenden niet aantast en dat daarom geen sprake is van een schending van hun recht uit artikel 22, tweede lid, GW.96 Bovendien oordeelt de rechtbank dat uit artikel 22 GW niet valt af te leiden dat voor ieder ‘een algemeen recht bestaat op het kunnen huren van een sociale huurwoning voor een redelijke prijs’.97

Het bewoningsrecht speelt in één zaak een rol als meer klassiek recht, waaruit volgens de bewoner voor de overheid de negatieve verplichting voortvloeit om zich niet te bemoeien met de wijze van bewonen. De bewoner heeft zijn recreatieverblijf aangepast zonder dat hij de benodigde vergunningen heeft. De Afdeling oordeelt dat artikel 22, tweede lid, GW mensen niet het recht geeft om te bouwen zonder een daartoe vereiste bouwvergunning of in afwijking van een verleende bouwvergunning.98

Het merendeel van de geanalyseerde jurisprudentie over artikel 22, tweede lid, GW ziet op een beroep op het vertrekrecht op huisvesting. Mensen dreigen hun woning te verliezen, en betogen dat artikel 22, tweede lid, GW zich tegen dat vertrek verzet. Er kunnen drie type ontruimingszaken worden onderscheiden: zaken waarin een burger tegen een bestuursrechtelijk besluit opkomt, zaken over kraken en casus waarin huurders dreigen hun huurwoning te moeten verlaten.

Een voorbeeld van het eerste type zaak gaat over een omgevingsvergunning die de sloop en renovatie van woningen mogelijk maakt.99 Volgens een bewoner is het verlenen van een dergelijke vergunning in tijden van woningnood in strijd met artikel 22, tweede lid, GW.100 De rechtbank is het daarmee oneens. Zo betwijfelt de rechtbank of het bouwplan kan worden getoetst aan artikel 22, tweede lid, GW. Daarnaast ziet de rechtbank niet in dat sprake zou kunnen zijn van strijdigheid, omdat het aantal woningen na de renovatie gelijk blijft.101

De kraakuitspraken gaan in meerderheid over aankomende strafrechtelijke ontruimingen van gekraakte panden. De krakers verzoeken in die zaken de rechter om de ontruiming te verbieden en stellen onder meer dat het ontruimingsbeleid van het Openbaar Ministerie (OM) in strijd is met artikel 22, tweede lid, GW. De rechters gaan niet mee in dit betoog. Zo wijst in de eerste zaak de rechtbank het verzoek af, omdat door de krakers helemaal geen huisrecht zou zijn gevestigd.102 In de tweede zaak oordeelt de rechtbank dat het ontruimingsbeleid van het OM is gebaseerd op artikel 551a Sv. Dit is een formeelrechtelijke bepaling, en daarom staat artikel 120 GW toetsing aan artikel 22, tweede lid, GW in de weg. Bovendien is artikel 22, tweede lid, GW een instructienorm, en kan de bepaling niet door de burger rechtstreeks worden ingeroepen.103 In een derde zaak oordeelt de rechtbank dat artikel 22, tweede lid, GW de staat niet verplicht om na ontruiming alternatieve woonruimte aan te bieden. De rechtbank stelt dat de kraker het recht op huisvesting tegenover de staat niet ten laste van de eigenaar van het pand kan afdwingen.104

Een tweetal kraakzaken gaat over privaatrechtelijke ontruimingen waarin krakers zich verzetten tegen door de eigenaar gevorderde ontruiming met een beroep op artikel 22, tweede lid, GW. In de eerste zaak stelt de rechtbank dat de krakers het recht hebben om op te komen voor hun idealen en kritiek te leveren, maar dat die idealen niet gelden als belang dat moet worden afgewogen in het kader van een belangenafweging in kort geding. De rechter gaat niet expliciet in op het beroep op artikel 22 GW en wijst de ontruimingsvordering toe.105 In de tweede zaak oordeelt de rechtbank dat artikel 22, tweede lid, GW ziet op een sociaal grondrecht en zich niet op private rechtspersonen richt. Bovendien is het recht ook richting de overheid niet rechtens afdwingbaar.106

Huurders in huurrechtelijke ontruimingszaken beroepen zich doorgaans ook zonder veel succes op artikel 22, tweede lid, GW.107 In 1994 wijst het gerechtshof een ontruimingsvordering toe, en houdt artikel 22, tweede lid, GW geen in rechte afdwingbaar recht van de burger in om een concrete door die burger gewenste woning bij de overheid te krijgen.108 In een andere zaak verwerpt het gerechtshof een beroep op artikel 22, tweede lid, GW, omdat de huurder inmiddels een andere woning in de private huursector heeft gevonden.109 In weer een andere casus stelt een huurder dat sociale verhuurders volgens artikel 22 GW verplicht zijn om huurders te helpen met betalingsproblemen. Het gerechtshof oordeelt dat deze stelling geen basis vindt in het recht en ook niet inhoudt dat sociale verhuurders moeten aanvaarden dat huurders een huurachterstand laten ontstaan.110 De rechtbank oordeelt in een vergelijkbare ontruimingszaak dat artikel 22, tweede lid, GW een verplichting oplegt aan de overheid, en niet aan een door de overheid aangewezen toegelaten instelling zoals de woningcorporatie. Daarnaast heeft de overheid de verplichting voortvloeiend uit artikel 22, tweede lid, GW ingevuld met wetgeving. De woningcorporatie heeft die wetgeving gevolgd.111

Een afwijkende huurrechtelijke uitspraak betreft een vonnis uit 2020 over ontruimingen in de reeds genoemde Tweebosbuurt. Huurders verzetten zich tegen de beëindiging van een huurovereenkomst. De woningcorporatie wil samen met de gemeente ‘herstructureren’ en een groot aantal huurwoningen slopen. Na de herontwikkeling neemt het aantal sociale huurwoningen in de buurt af, en niet alle bewoners kunnen in de buurt terugkeren. De woningcorporatie vordert dat de rechter de huurovereenkomst beëindigt en de huurder verplicht de huurwoning te ontruimen. De rechtbank weigert dat te doen, omdat de ‘huidige herstructureringsplannen de strenge toets van het dringend eigen gebruik niet kunnen doorstaan’.112 De rechtbank merkt op dat in deze casus ‘op geen enkele wijze en op geen enkel moment sprake is geweest van het (daadwerkelijk) betrekken van de bewoners bij de ontwikkeling van de plannen voor herstructurering’.113 Het is opvallend dat de rechtbank oordeelt dat de woningcorporatie ‘er in deze zaak onvoldoende blijk van gegeven [heeft, MV] dat het grondrecht op huisvesting (artikel 22 aanhef en lid 2 Grondwet) voor alle bewoners van de Tweebosbuurt in het bijzonder en voor alle personen met een smalle beurs in het algemeen voldoende is gewaarborgd’.114 Volgens de rechtbank staat het grondrecht uit artikel 22 GW onder druk, omdat de wachttijden voor sociale huurwoningen oplopen en dat aan die situatie voorlopige geen einde lijkt te komen.

Het is opmerkelijk dat de rechtbank in dit vonnis artikel 22, tweede lid, GW zo nadrukkelijk betrekt in de beoordeling van de vordering. Het is onduidelijk of de door de rechtbank geconstateerde strijdigheid met artikel 22 GW ook daadwerkelijk de reden is om de vordering af te wijzen. De rechtbank lijkt de vordering van de verhuurder vooral af te wijzen omdat niet voldaan is aan de eisen die de bepaling aangaande de opzeggingsgrond dringend eigen gebruik (artikel 7: 274, eerste lid, sub c, Burgerlijk Wetboek) stelt. In de literatuur is het vonnis kritisch ontvangen. Zo betwijfelt Rignalda of artikel 22 GW tegenover een private partij zoals de woningcorporatie kan worden ingeroepen, en of hier sprake is van een schending van het grondrecht.115

In hoger beroep vernietigt het gerechtshof Den Haag het vonnis van de rechtbank Rotterdam, beëindigt de huurovereenkomst en veroordeelt de huurder de huurwoning te ontruimen.116 Vanuit het grondwettelijk perspectief is het arrest tamelijk teleurstellend: het gerechtshof constateert dat de kantonrechter aandacht heeft besteed aan artikel 22 GW, maar laat die bepaling verder onbesproken omdat de huurder zich daarop in hoger beroep nadrukkelijk niet beroept.117Artikel 8 EVRM en andere internationaalrechtelijke bepalingen staan volgens het gerechtshof ook niet in de weg van het verlies van de huurwoning in de Tweebosbuurt.118