4.4 Vertrouwen in de overheid

Wat hiervoor beschreven is over de relatie overheid-burger, kan ook gebracht worden onder de noemer van ervaren procedurele rechtvaardigheid zoals die in de sociale psychologie onderzocht is.1 Naast de juridische Awb-dimensie is voor een goede verbinding tussen overheid en burger noodzakelijk dat de inzet van juridische instrumenten als het horen of een besluit op schrift stellen en toesturen op een zodanige wijze gebeurt dat de burger dat als rechtvaardig beschouwt. De burger hoeft daarbij niet meteen ‘zijn zin te krijgen’, maar moet zodanig behandeld worden dat de procedure en het besluit ‘aanvaardbaar’ zijn. Het effect van procedurele rechtvaardigheid is tweeledig. Enerzijds wordt het resultaat van een eerlijke procedure eerder aanvaard, geaccepteerd, zelfs als het een negatief besluit is. Anderzijds legitimeert deze procedurele rechtvaardigheid de besluitnemer, of eventueel de betrokken ambtenaar in zijn functie. Een agent die een bon uitschrijft en zich daarbij correct opstelt, krijgt in de regel als commentaar ‘vervelend die boete, maar het is hun werk’. Slechts incidenteel overreageren mensen, maar dat zegt vaak iets over de psychische constitutie van die mensen.

Deze vanuit de sociale psychologie bestudeerde procedurele rechtvaardigheid houdt direct verband met het ontstaan van vertrouwen.2 Anders gezegd, er is een positieve correlatie tussen de ervaren procedurele rechtvaardigheid en het ontstaan en versterken van vertrouwen. In mijn visie zou de inrichting en toepassing van de Awb zodanig moeten zijn dat dit vertrouwenseffect zo optimaal mogelijk functioneert. Belangrijk daarvoor is dat men bij de vormgeving en toepassing van de Awb niet alleen vanuit juridisch perspectief (vanuit de juridische discipline) naar het bestuursrecht kijkt, maar ook vanuit onder meer de sociale psychologie (en op empirische wetenschap gebaseerd). Die benadering krijgt meer en meer aandacht in het bestuursrecht. Met de discussies over de inrichting van ‘keukentafelgesprekken’ en met de invoering van de Omgevingswet in het verschiet is deze bredere blik op het bestuursrecht geen overbodige toevoeging. Toegegeven kan worden dat het extra intellectuele inspanning vraagt om de rechtswetenschap te verbinden met empirische wetenschap zoals de sociale psychologie en eventueel ook de economische wetenschap. Maar dat neemt niet weg dat juristen open moeten staan voor deze verbinding met andere disciplines.

Afrondend werp ik een blik op de preadviezen voor de VAR 2018 die vertrouwen in de overheid als onderwerp hadden.3 Dit daargelaten het feit dat aan de preadviezen geen vraagstelling ten grondslag ligt en de drie preadviseurs hun geheel eigen invulling geven aan ‘vertrouwen’. Damen gaat in op de al dan niet terechte teleurstelling van burgers in hun vertrouwen op en in bestuursorganen en ontwikkelt vuistregels om die contacten zodanig te verbeteren dat en daarmee die teleurstelling beperken. Kortmann bespreekt het vertrouwensdilemma en stelt een radicale ingreep voor die ‘tot een scherper en eerlijker beeld leidt van wat een overheidsbelofte vermag.’ Hij wil antwoord geven op de vraag hoe het recht kan bijdragen aan een betrouwbare overheid. De kern is volgens Kortmann: ‘doe (waar enigszins mogelijk) wat je belooft, voorkom (althans beperk) teleurstelling en herstel geschonden vertrouwen.’ Kortmann stelt dat de wetgever een overheidscontract regelt dat orde schept tussen het formele overheidscontract en de informele toezegging en de burger een ervaring van gerechtigheid kan geven.4

In zijn bespreking van deze preadviezen stelt Verheij de vraag: ‘Is het bestuursrecht te vertrouwen?5’ Hij vangt zijn bespreking aan met de volgende zin: ‘Het jaarlijkse dorpsfeest van bestuursrechtelijk Nederland – de jaarvergadering van de VAR – gaat dit jaar over het vertrouwensbeginsel.’ Verheij reduceert zonder nadere onderbouwing het onderwerp ‘vertrouwen in de overheid’ tot ‘het vertrouwensbeginsel’. Deze reductie is illustratief voor de te beperkte juridische tunnelvisie op vertrouwen, wat de beoefening van het bestuursrecht inderdaad dorps doet lijken.

De huidige Nationale ombudsman Van Zutphen problematiseert de visie van de Nationale ombudsman uit 2012 dat ‘herstel van vertrouwen tussen overheid en burger het dagelijks werk van de Nationale ombudsman is.’ De ombuds-visie die nog in ontwikkeling is, kiest niet voor deze benadering, maar stelt dat herstel van vertrouwen niet behoort tot de hoofddoelstellingen van het werk van de ombudsman. Uiteindelijk stelt ombudsman Van Zutphen als het gaat om vertrouwen: ‘Eerlijk gezegd weet ik het niet’.6 Hertogh stelt in zijn bespreking van dit preadvies: ‘Volgens Van Zutphen heeft de Nationale ombudsman ‘een moeizame relatie’ (paragraaf 1) met het (herstel van) vertrouwen in de overheid. Dit komt echter vooral omdat hij zelf nog steeds de nadruk legt op klachtbehandeling en de ombudsman primair presenteert als een ‘geschilbeslechter’. Vanuit het perspectief van de ‘toezichthouder’ speelt, daarentegen, de Nationale ombudsman geen bijrol maar een hoofdrol bij het herstel van het vertrouwen in de overheid.’7

Wat bij de preadviezen van de VAR opvalt is dat het onderwerp ‘vertrouwen in de overheid’ hoofdzakelijk gejuridiseerd wordt met ‘vuistregels’ die vertrouwen juridisch afdwingbaar moeten maken (Damen) en een afdwingbaar overheidscontract (Kortmann) en dat Van Zutphen met zijn ‘ik weet het niet’ de taak van de Nationale ombudsman verengt tot Awb-geschilbeslechter en geen oog heeft voor de bredere rol van de Nationale ombudsman als toezichthouder.