3.2.6.1 Algemeen

Zoekend naar een antwoord op de vraag welke samenhangcriteria voor een wetssysteem wetenschappelijk verdedigbaar zijn, heb ik hiervoor aangegeven dat de belangrijkste functie van een wetssysteem - los van de inhoud van de daarvan deel uitmakende regels - de kenbaarheid van het recht betreft. Dat geldt ook voor het omgevingsrecht. Omwille van de kenbaarheid is het daarbij van belang dat een wetssysteem probleemgeoriënteerd is vormgegeven. Daaruit volgt mijns inziens dat de wetgever moet kiezen voor samenhangcriteria die waar mogelijk recht doen aan deze kenbaarheid en probleemgeoriënteerdheid. Dit uitgangspunt wordt naar mijn overtuiging nog versterkt door het in Nederland geldende postulaat dat ieder wordt geacht de wet te kennen. Dat betekent vanzelfsprekend niet dat juristen veronderstellen dat rechtssubjecten

'de' wet ook daadwerkelijk kennen, maar dat rechtssubjecten zich niet op onbekendheid daarmee kunnen beroepen.1

Deze juridische fictie brengt naar mijn oordeel echter wel met zich dat van de wetgever mag worden verwacht dat hij zich alle mogelijke moeite zal getroosten om wetssystemen op het gebied van het omgevingsrecht zodanig in te richten dat het voor gebruikers van het omgevingsrecht niet onnodig moeilijk wordt gemaakt om de voor hen relevante wetssystemen te kunnen kennen. Een op de juiste wijze vormgegeven wetssysteem zou daaraan een belangrijke bijdrage kunnen leveren.

Mij lijkt dat een wetssysteem op het gebied van het omgevingsrecht aan kenbaarheid zal winnen naarmate het beter aansluit bij de samenhangen en de problemen die door gebruikers reeds als werkelijkheid worden ervaren. Het gaat dan bijvoorbeeld om de samenhang 'bouwen van een fabriek' of om het probleem 'welke vergunningen heb ik nodig voor het bouwen van een fabriek?' Omwille van de kenbaarheid en de probleemgeoriënteerdheid moet de wetgever de samenhang in een wetssysteem daarom bij voorkeur niet zoeken in de door hemzelf geschapen wereld van het (omgevings)recht, maar juist in de werkelijkheid, zoals die door de gebruikers van wetssystemen wordt ervaren. Ik noem dat de echte werkelijkheid, de werkelijke wereld, the real world.7 Op wie van oordeel is dat er slechts één werkelijkheid bestaat, zal 'de echte werkelijkheid' wellicht overkomen als een pleonasme. Toch gebruik ik dit begrip om duidelijk aan te geven dat er een verschil bestaat tussen de (echte) werkelijkheid zoals die door gebruikers van wetssystemen wordt ervaren en de (juridische) werkelijkheid die door wetgevingsjuristen in wetteksten wordt geschapen. Die juridische werkelijkheid is tot op zekere hoogte evenmin te vermijden als formules in de wiskunde, maar heeft wel gevolgen voor de kenbaarheid van een wetssysteem.

Het risico dat een wetssysteem aan kenbaarheid en probleemgeoriënteerdheid inboet neemt toe in de mate dat de wetgever datgene wat in de werkelijkheid samenhangt niet samenhangend heeft geregeld.

In het kader van de door mij gehouden interviews heb ik het punt van de kenbaarheid en de echte werkelijkheid uitdrukkelijk aan de orde gesteld.

Een deel van de geïnterviewden is gecharmeerd van het idee om de kenbaarheid van een wetssysteem te vergroten door samenhang te zoeken in de echte werkelijkheid. Woldendorp vraagt zich af "of de wetgever wel een eenvoudige en voor iedereen kenbare wet wil en moet willen", maar hij is het met mij eens dat de wetgever de wetgeving zou moeten maken "voor de werkelijkheid van de mensen waarvoor de wetgeving is bedoeld. En niet zoals vroeger, toen de wetten in elkaar zaten overeenkomstig de organisatie van de ministeries. Dat is niet het goede uitgangspunt." Aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden - mestboekhouding (MINAS), CO2-enNOx-emissiehandel en natuurwetgeving - geeft hij vervolgens aan, dat het uitgangspunt van kenbaarheid en eenvoud in de wetgevingspraktijk soms sneuvelt om tegemoet te komen aan in de maatschappij levende wensen, die daar vaak haaks op staan.11Rademaker is er "heilig van overtuigd dat de wetgever moet aansluiten bij de echte werkelijkheid van burgers en bedrijven."12 Hij zegt dit in het licht van de Wabo, waar de werkelijkheid voor burgers en bedrijven is dat zij iets op een bepaalde plaats willen realiseren en gebruiken. In het kader van de Omgevingswet stellen Molenaars en De Vos dat zij bij het vormgeven van de Omgevingswet wel bezig zijn met het zoeken van een betere aansluiting bij de echte werkelijkheid van burgers en ondernemers. Daarbij is

de vraag gesteld of moet worden uitgegaan van het begrip inrichting, dan wel van activiteiten waarmee iemand daadwerkelijk bezig is. De Vos zegt: "We zijn nadrukkelijk op zoek naar terminologie en aangrijpingspunt voor de normstelling om beter aan te sluiten bij de fysieke wereld en wie zich daarin bezighouden."13

Een ander deel van de geïnterviewden lijkt niet tegen het zoeken van samenhang in de echte werkelijkheid, maar operationaliseert dat niet. Voor Borman lijkt de kenbaarheid voor burgers en bedrijven geen prioriteit te hebben: "Wetgeving blijft natuurlijk een juridisch document, dat niet kan worden opgesteld in Jip-en-Janneketaal.""De geadresseerde is wel vaak een burger of bedrijf, maar het gaat om juridische documenten. Die worden eerder geschreven voor de rechter dan voor de burger."14Voermans sluit aan bij dit van binnen naar buiten-denken15 waar hij zegt dat de wetgevingsjurist de kenbaarheid eerder zoekt voor juridische gebruikers. Het gaat immers om wetgeving.16Drupsteen ten slotte meent dat kenbaarheid en voorspelbaarheid voor burgers en ondernemers niet de eerste insteek zal zijn van een wetgevingsjurist. Er wordt volgens hem niet geredeneerd vanuit de gedachte dat wetssystemen voor iedereen leesbaar moeten zijn.17

Zoals ik hiervoor al heb gemotiveerd, moet de (omgevings)wetgever de samenhang in een wetssysteem niet zoeken in de wereld van het recht, maar juist in de werkelijke wereld. Mijn oordeel dienaangaande wordt gedeeld door een deel van de geïnterviewden. Voor dat oordeel valt eveneens steun te vinden in de Aanwijzingen voor de regelgeving, literatuur, beleidsstukken en (toelichting op) wetgeving. Dat zal ik hierna toelichten.