4.6.1.2 Toetsingskader

Een beslissing, een handeling of het nalaten daarvan is rechtmatig wanneer dit in overeenstemming is met geldende wet- en regelgeving.1In de Circulaire rechtmatigheidscontrole accountants geeft de minister van Binnenlandse Zaken een overzicht van de soorten wet- en regelgeving waaraan de accountant handelingen en beslissingen van financiële aard in ieder geval moet toetsen. Het gaat volgens de minister om:2

Deze opsomming lijkt volledig. Omdat de scope van de rechtmatigheidstoetsing wordt beperkt tot handelingen, beslissingen en nalaten van fmanciële aard, is het aantal relevante regelingen binnen deze categorieën niet zo groot. De voorbeelden die hierboven tussen haakjes worden gegeven — die zijn ontleend aan de Circulaire rechtmatigheidstoetsing — geven een redelijk inzicht in de richting waarin de relevante wet- en regelgeving moet worden gezocht.

In bovenstaande opsomming is de begroting in zekere zin een vreemde eend in de bijt. Zij is immers geen vorm van materiële regelgeving. Niettemin verdient de begroting haar plaats zonder meer. Financieel handelen in strijd met de begroting is gelet op de autorisatiefunctie daarvan onrechtmatig. Merkwaardigerwijs kost het de regering enige moeite dit uitgangspunt te accepteren. In de Nota van Toelichting bij het Bag schrijft zij:

Volgens mij is het maar zeer de vraag of de regering het bij het juiste eind heeft, als zij stelt dat de gemeenteraad overschrijdingen van begrotingsposten alsnog autoriseert op het moment dat zij de jaarrekening goedkeurt. Op de precieze betekenis van het vaststellen van de jaarrekening door de gemeenteraad zal in het volgende hoofdstuk dieper worden ingegaan. Hier kan alvast worden opgemerkt dat voor datgene wat de regering wil bereiken — het wegnemen van de begrotingsonrechtmatigheid door de raad — een andere procedure voorhanden is dan het vaststellen van de jaarrekening. Deze andere procedure is de indemniteitsprocedure uit art. 198 lid 3 Gemeentewet, die overigens bepaald niet zonder eigen problemen is (zie hoofdstuk 5). Voor het kunnen initiëren van deze procedure is het noodzakelijk dat de raad de begrotingsoverschrijdingen eerst als onrechtmatig bestempelt (art. 198 lid 2).

Een complicerende factor daarbij is dat de Nota van Toelichting bij het Bag accountants een onderscheid wil laten maken tussen begrotingsoverschrijdingen die passen binnen het beleid van de gemeenteraad en begrotingsoverschrijdingen die daarbinnen niet passen. De eerstgenoemde overschrijdingen zou de raad nog via het vaststellen van de jaarrekening kunnen repareren, terwijl overschrijdingen uit de tweede categorie van invloed zouden moeten zijn op de strekking van de accountantsverklaring en door middel van een indemniteitsbesluit zouden moeten worden hersteld. 4 Kennelijk is in de ogen van de regering een begrotingsoverschrij ding die past binnen het beleid van de gemeenteraad, minder onrechtmatig dan een begrotingsoverschrijding waarvoor dat niet geldt.

Vanuit een juridisch oogpunt kan deze benadering mijns inziens niet standhouden. Het is de begroting die tot het doen van uitgaven autoriseert. Van door de gemeenteraad vastgesteld beleid kan deze werking niet uitgaan. Als dit wel zou worden geaccepteerd, zou dat kunnen leiden tot uitholling van het begrotingsrecht. Het ware beter voor autorisatie van uitgaven de daarvoor bestemde weg te bewandelen en bij (verwachte) overschrijdingen voor aanpassingen van de begroting zorg te dragen. Op die manier wordt de raad een bewuste keuze voorgelegd. Hier kan tegenin worden gebracht dat het niet altijd mogelijk is alle uitgaven te becijferen voor het einde van het begrotingsjaar. Aangezien het bij gemeenten — in tegenstelling tot bij het Rijk — onmogelijk is begrotingswijzigingen vast te stellen na afloop van het begrotingsjaar, zullen tussen de laatste tussentijdse begrotingswijziging en het einde van het begrotingsjaar nog steeds begrotingsoverschrij dingen kunnen plaatsvinden. Dit is in zoverre een probleem dat het vanuit politiek oogpunt onwenselijk kan zijn het college aan een indemniteitsprocedure te onderwerpen, wanneer het college weinig anders heeft gedaan dan het uitvoeren van raadsbeleid. Het in die gevallen door middel van het vaststellen van de jaarrekening alsnog willen autoriseren van de gedane uitgaven is voor dit probleem niettemin de verkeerde oplossing. Volgens de regering is het niet mogelijk dat gemeenten begrotingswijzigingen doorvoeren na afloop van een begrotingsjaar. Het systeem van baten en lasten zou hiermee niet verenigbaar zijn.5 Het is moeilijk in te schatten op welke manier de wijze van begroten en verantwoorden de mogelijkheid van begrotingswijzigingen achteraf dwarsboomt. De stelling kan ook worden betrokken dat een dergelijke begrotingswijziging met terugwerkende kracht (bij wijze van spreken terugwerkend tot de datum van het einde van het begrotingsjaar) wordt vastgesteld. Niet valt in te zien wat het juridische verschil is tussen een met terugwerkende kracht vastgestelde begrotingswijziging en een begrotingswijziging die halverwege het begrotingsjaar wordt vastgesteld.

Een andere vraag is hoe groot het probleem van de begrotingsoverschrijdingen in het licht van het BBV en het Bapg iberhaupt zal blijken te zijn. In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het de bedoeling van de regering is, dat de gemeentelijke begrotingen onder de vigeur van het BBV — wat daar ook tegenin te brengen valt — vaak begrotingen op hoofdlijnen zijn. Dat houdt in, begrotingen met een hoog aggregatieniveau. De kans op begrotingsoverschrijdingen wordt daardoor aanzienlijk verkleind. Immers, hoe minder begrotingsposten, hoe kleiner het aantal mogelijke begrotingspostoverschrijdingen. Het stelsel van goedkeuringstoleranties dat het Bapg hanteert, zorgt er bovendien voor dat onrechtmatigheden tot maximaal 1% van de totale jaarrekening niet in de weg staan aan een goedkeurende verklaring. Dat betekent dat als de begrotingsoverschrijdingen tussen de laatste begrotingswijziging en het einde van het begrotingsjaar binnen de perken blijven, het college (en ook de raad) het onthouden van een goedkeurende accountantsverklaring bespaard blijft.