5.3.2 Kuijpers/Valkenswaard en daarna

In 2005 formuleerde de Hoge Raad verdere criteria om van een besluit losstaande vermeend onrechtmatige handelingen met succes voor de civiele rechter te brengen. Dit deed de Hoge Raad in het in de inleiding van dit hoofdstuk al genoemde arrest Kuijpers/Valkenswaard.1 Kuijpers had informatie van de gemeente verkregen over de noodzaak tot aankoop van ammoniakrechten. Hij heeft de inlichting – het hebben van ammoniakrechten is een voorwaarde voor het krijgen van een vergunning – opgevolgd door ammoniakrechten te kopen en heeft vervolgens een (niet aangevochten) revisievergunning verkregen. Later bleek uit Afdelingsjurisprudentie dat de aankoopeis niet door de overheid gesteld had mogen worden. Kuijpers gaat naar de burgerlijke rechter, terwijl het besluit tot verlening van de revisievergunning formele rechtskracht had gekregen. Over de mogelijkheid van civiele overheidsaansprakelijkheid in geval van rechtmatige besluitvorming volgende op onjuiste inlichtingen overweegt de Hoge Raad:

Het hof heeft de vordering van Kuijpers – gelet op de samenhang tussen de inlichting en het besluit – volgens de Hoge Raad op basis van dat criterium terecht afgewezen. De inlichtingen vallen door de nauwe samenhang met het besluit onder de ‘totstandkoming’ van het besluit. Kuijpers had de inlichtingen in een – weliswaar omslachtige – bestuursrechtelijke procedure aan de orde kunnen stellen, alwaar hij volgens de Hoge Raad ook succes zou hebben gehad. Er stond kortom een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open voor Kuijpers.3 Het hof wijst erop dat de vergelijking met Noord-Brabant/Janse – waarin de Hoge Raad overweegt dat de burgerlijke rechter de onrechtmatigheid en toerekenbaarheid van voorbereidingshandelingen in beginsel zelfstandig dient te beoordelen – niet opgaat, omdat het latere besluit in dat geval nu juist wél vernietigd was.4 De arresten Bolsius en Van Benten bieden volgens het hof – net als een vonnis inzake Rovers/Gemeente Uden waarop Kuijpers zich beriep5 – evenmin soelaas omdat in die gevallen de informatie afweek van het daarna genomen besluit.6

Dat oordeel blijft in stand bij de Hoge Raad. Volgens de Hoge Raad is sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen de inlichting over de aankoop van ammoniakrechten en het besluit tot vergunningverlening nu het besluit niet afwijkt van de daaraan voorafgegane inlichtingen, dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen en de onjuistheid van de inlichtingen aan de orde had kunnen worden gesteld in een bestuursrechtelijke procedure.

Die door de Hoge Raad gebezigde argumenten verklaren mijns inziens ook het Lith-arrest7 dat vlak na Kuijpers/Valkenswaard werd gewezen. In die zaak was net als in Kuijpers/Valkenswaard sprake van onjuiste informatieverstrekking inzake vergunningvereisten.8

Eiseres was door de gemeente bewogen tot een achteraf gebleken onnodige aankoop van ammoniakrechten. Eiseres dagvaardt de gemeente Lith en vordert dat de gemeente wordt veroordeeld tot vergoeding van de door eiseres door het besluit (namelijk een verkregen vergunning) geleden schade, onder andere bestaande uit de aankoop van ammoniakrechten. Eiseres heeft in hoger beroep haar eis gewijzigd en de grondslag van haar vordering uitgebreid, in die zin dat zij de gestelde onrechtmatigheid in hoger beroep zowel op de wijze van totstandkoming van het besluit als op dat besluit zelf baseert. Het hof overweegt dat het verwijt dat eiseres de gemeente maakt reeds tijdens de procedure tot vergunningverlening met succes aan de bestuursrechter had kunnen worden voorgelegd.9 Nu zij dat niet heeft gedaan, brengt het beginsel van formele rechtskracht van het besluit mee ‘dat van de juistheid van de door de gemeente in het kader van de voorbereiding van de vergunning verstrekte informatie moet worden uitgegaan nu door de gemeente in het onderhavige geval geen van de definitieve vergunning afwijkende inlichtingen zijn verstrekt’.10 Volgens A-G Keus heeft het hof hiermee bedoeld dat de inlichtingen daarom onzelfstandig waren van het besluit. De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep met toepassing van artikel 81 RO.

In de hierboven genoemde rechtspraak waarin een onlosmakelijke samenhang werd aangenomen, vond de inhoud van de inlichting een weerslag in het daaropvolgende besluit. Een inhoudelijke conformiteit of juist discrepantie is echter niet altijd doorslaggevend. Zo kan het zijn dat hoe-wel het besluit afwijkt van de inlichting, geen ruimte bestaat voor een civiele vordering. Evenmin is het zo dat een inlichting die haar weerslag vindt in een besluit, altijd maakt dat sprake is van onlosmakelijke samenhang. Dit blijkt uit de hieronder behandelde rechtspraak.

De zaak Zandwinning Maasbommel11 illustreert het scenario waarin het genomen besluit niet correspondeert met uitlatingen die daaraan vooraf zijn gegaan, maar toch sprake is van onlosmakelijke samenhang. Producenten van industriezand waren in die zaak verwikkeld in een geschil met verschillende overheden om zandwinning mogelijk te maken. De gemeente Maas en Waal wilde wegens verzet van de bevolking een bestemmingsplan vaststellen waarin zandwinning niet mogelijk was. Gedeputeerde Staten besloten goedkeuring aan de vaststelling van dat bestemmingsplan te onthouden, maar hebben dat niet tijdig gedaan. Vervolgens heeft de provincie volgens de producenten verdere medewerking tot het alsnog mogelijk maken van zandwinning geweigerd.12 Het vastgestelde bestemmingsplan heeft formele rechtskracht gekregen. De producenten van industriezand beroepen zich in de civiele procedure op onrechtmatig zuiver feitelijk handelen van de provincie, namelijk dat de provincie ‘geheel nodeloos en onbedoeld’ het besluit om goedkeuring te onthouden te laat heeft verzonden. Dit was in strijd met een aan hen gedane toezegging van de provincie dat zij haar goedkeuring aan het bestemmingsplan zou onthouden. Het hof oordeelt onder andere dat geen sprake was van rechtshandelingen van de provincie (de provincie heeft geen verbintenisscheppende afspraken beoogd13) en dat de vordering gebaseerd op het in strijd met gewekte verwachtingen niet tijdig goedkeuring onthouden aan het bestemmingsplan afstuit op de formele rechtskracht van het bestemmingsplan.

De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep tegen die oordelen van het hof. De Hoge Raad overweegt ten aanzien van de formele rechtskracht dat geen sprake is van schade anders dan veroorzaakt door het besluit en dat het oordeel van het hof dat bij de bestuursrechter geklaagd had kunnen worden over de fictieve goedkeuring als zodanig bovendien niet bestreden is in cassatie.14 Voor de civiele rechter blijft dan weinig over: er is geen schade los van het besluit en de mogelijkheid bestond een bestuursrechtelijke procedure te volgen. Weliswaar was de inhoud van de verklaring anders dan het daarna genomen besluit, maar aangezien de te late toezending de directe reden is voor het besluit, is het moeilijk vol te houden dat zij niet valt onder de totstandkoming van het besluit.15 De overheidsuitlating is dan later als het ware ‘opgelost’ in het besluit.

Een fraai voorbeeld waarin wél sprake was van zelfstandige onrechtmatigheid van aan besluitvorming voorafgaande onjuiste inlichtingen, vormen de Fabricom-arresten over de afwijzing van een subsidieaanvraag.16 Omdat Fabricom niet zelf haar subsidieaanvraag deed, was zij geen belanghebbende bij de afwijzing, waardoor het afwijzende besluit jegens haar geen formele rechtskracht heeft gekregen.17 Toch kan dit arrest ook voor gevallen waarin de eiser de formele rechtskracht tegen zich moet laten gelden gezichtspunten verschaffen over zelfstandige onrechtmatigheid van inlichtingen voorafgaand aan een rechtmatig besluit. Fabricom erkende namelijk de rechtmatigheid van het besluit waarmee de subsidieaanvraag werd afgewezen.18

Fabricom was afgegaan op onjuist gebleken overheidsinformatie dat een aanvraag voor een subsidie vanaf een bepaald tijdstip geen zin meer had wegens sluiting van het subsidieloket. Het tijdstip dat werd medegedeeld (28 oktober 2005) bleek echter onjuist. Aanvragen tussen 28 oktober 2005 en 1 november 2005 zijn toen alsnog in behandeling genomen en hebben geleid tot toekenning van subsidie.

Uiteindelijk liet Fabricom door de onjuiste informatieverstrekking Stichting Opleidings- en Ontwikkelingsfonds voor het Technisch Installatiebedrijf (“OTIB”) te laat – namelijk pas op 3 november, terwijl zij vóór de onjuiste mededeling voornemens was dat op uiterlijk 28 oktober te doen – namens haar een subsidieaanvraag indienen. De aanvraag werd vervolgens terecht afgewezen omdat zij – ook op basis van de juridisch juiste sluitingsdatum voor een subsidieaanvraag – te laat was ingediend. Uitgaande van de rechtmatigheid van het besluit, kan Fabricom daarna met succes een civiele procedure starten op de grondslag dat zij op het verkeerde been is gezet door de inlichting en daardoor de subsidie is misgelopen. Zij vecht niet de afwijzing van de subsidieaanvraag als zodanig aan.

Ten aanzien van de onrechtmatigheid van het overheidshandelen, overweegt het hof dat het feit dat Fabricom uiteindelijk een aanvraag heeft laten indienen, betekent dat zij niet op het verkeerde been is gezet door de inlichting en dat geen sprake is van een causaal verband tussen de onjuiste inlichting en het mislopen van de subsidie. De Hoge Raad kijkt echter naar de grondslag van de vordering: uitgaande van de rechtmatigheid van het afwijzingsbesluit, berust de vordering van Fabricom op de grondslag dat zij door de onjuiste mededelingen in een positie is komen te verkeren waarin zij niet tijdig een subsidieaanvraag heeft laten doen en niet op de grondslag dat de subsidie ten onrechte is geweigerd.19 Het oordeel van het verwijzingshof dat indien de gewraakte mededelingen van de Staat achterwege zouden zijn gebleven, Fabricom wel tijdig een aanvraag zou hebben gedaan20 blijft in de daartegen gerichte tweede cassatieprocedure in stand.21