2.3.3.1 Subsidieverstrekking in gedeeld beheer

Wanneer Europese subsidies in gedeeld beheer worden verstrekt, betekent dit dat de Europese subsidies door tussenkomst van nationale uitvoeringsorganen die daartoe door de lidstaten zijn aangewezen, worden verstrekt aan de eindontvangers van die subsidies1 De methode van gedeeld beheer gold oorspronkelijk voor de structuurfondsen, het Europees Visserijfonds, het ELGF en het ELFP0,2 maar inmiddels wordt het gedeeld beheer op ruimere schaal toegepast, zoals ten aanzien van de migratiefondsen en het EGF.3 In sommige Europese subsidieregelingen is expliciet het beginsel van gedeeld beheer neergelegd.4 In dat kader wordt verwezen naar de relevante bepalingen uit het Financieel Reglement.

Gedeeld beheer houdt in dat de Europese Commissie en de lidstaten verschillende administratieve taken hebben die onderling van elkaar afhankelijk zijn en wettelijk zijn vastgesteld, en waar zowel de Europese Commissie als de lidstaten hun respectievelijke taken ten uitvoer moet leggen om te komen tot een succesvolle tenuitvoerlegging van het Europese beleid.5 De verhouding tussen de Europese Commissie en de lidstaten is neergelegd in de Europese subsidieregelgeving. Uit deze regelgeving volgt dat de lidstaten in de eerste plaats verantwoordelijk zijn voor de verstrekking van de Europese subsidies.6 De spelregels voor deze verstrekking zijn echter in hoge mate terug te vinden in de Europese subsidieregelgeving. De eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten is derhalve sterk Europees genormeerd.

Kort gezegd komt het systeem wat betreft de meeste Europese subsidies die in gedeeld beheer worden verstrekt erop neer dat de lidstaten meerjarenprogramma's opstellen waarin zij aangeven — uiteraard binnen de grenzen van de Europese subsidieregelgeving — welke soort projecten zij voor Europese subsidie in aanmerking willen laten komen en hoe zij de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving op nationaal niveau denken te realiseren. Deze programma's worden afhankelijk van de desbetreffende Europese subsidieregeling operationeel programma, plattelandsontwikkelingsprogramma of meerjaarlijks programma genoemd.7 In het vervolg van dit onderzoek zal gemakshalve (ook) van OP worden gesproken. De goedkeuring door de Europese Commissie gaat doorgaans gepaard met de vaststelling van het maximumbedrag aan Europese gelden dat voor het desbetreffende OP beschikbaar is.8 Op basis van de goedgekeurde OP’s verstrekken door de lidstaat aangewezen nationale uitvoeringsorganen Europese subsidies aan de eindontvangers. De aan de eindontvangers gedane betalingen in het kader van een verstrekte Europese subsidie worden door nationale uitvoeringsorganen gedeclareerd bij de Europese Commissie door middel van zogenoemde betalingsaanvragen op grond waarvan tussentijdse betalingen worden verricht.9 Zowel gedurende de periode van subsidieverstrekking als bij de eindafrekening verrichten nationale uitvoeringsorganen controles. Indien onregelmatigheden worden geconstateerd, dient de Europese subsidie te worden ingetrokken en teruggevorderd. De lidstaat mag Europese subsidies die van de eindontvanger van de Europese subsidie wegens onregelmatigheden zijn teruggevorderd, opnieuw inzetten voor het betrokken programma'.10 Let wel, dit geldt niet indien de Europese Commissie reeds is overgegaan tot financiële correcties. In dat geval wordt de Europese bijdrage aan het OP van de lidstaat definitief verminderd. De lidstaten kunnen tot een in de Europese subsidieregeling neergelegde datum de aanvraag tot betaling van het eindsaldo indienen.11 Na controles door de Europese Commissie wordt het desbetreffende programma afgesloten.

Voor ELGF-subsidies geldt dat direct uit de Europese subsidieregelgeving voortvloeit voor welke activiteiten nationale uitvoeringsorganen een Europese subsidie kunnen verstrekken. De lidstaten stellen dan ook geen meerjarenprogramma's op en er is derhalve ook geen beschikking van de Europese Commissie waarin staat hoeveel geld in een bepaalde programmaperiode beschikbaar is. Nationale uitvoeringsorganen — betaalorganen genoemd — verstrekken ELGFsubsidies aan eindontvangers van Europese subsidies en declareren deze betalingen maandelijks bij de Europese Commissie.12 Jaarlijks keurt de Europese Commissie de rekening van het ELGF goed; betalingen die de Europese Commissie weigert te vergoeden, raakt de lidstaat definitief kwijt.13

Voormeld systeem heeft een aantal consequenties. In de eerste plaats gaat de Europese Commissie geen subsidierelatie aan met de eindontvanger van de Europese subsidie. Dit heeft als consequentie dat de Europese Commissie de Europese subsidies niet kan terugvorderen van de eindontvangers, wanneer blijkt dat zij daarop geen recht hebben of wanneer zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. Daarvoor is de Europese Commissie afhankelijk van de nationale uitvoeringsorganen die de Europese subsidies hebben verstrekt. De Europese Commissie heeft wel controlebevoegdheden ten aanzien van de eindontvangers van de Europese subsidies, maar deze kan zij enkel inzetten in het kader van de controle van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving door de lidstaten. Indien deze uitvoering gebreken vertoont, kan de Europese Commissie besluiten de aan de lidstaat toegekende Europese gelden terug te vorderen.14 De Europese Commissie heeft immers enkel een subsidierelatie met de lidstaat.

In de tweede plaats heeft de subsidieverstrekking in gedeeld beheer tot gevolg dat de verplichtingen van de lidstaten/nationale uitvoeringsorganen die zijn neergelegd in de Europese subsidieregelgeving niet alleen zien op de verhouding tussen de Europese Commissie en de lidstaat, maar in veel gevallen ook moeten doorwerken in de subsidieverhouding tussen het nationale uitvoeringsorgaan en de eindontvangers. Bij verplichtingen die louter betekenis hebben in de relatie tussen de Europese Commissie en de lidstaten gaat het bijvoorbeeld om de verplichting om evaluaties uit te voeren en om allerlei informatieverplichtingen die ten opzichte van de Europese Commissie in acht moeten worden genomen. De verplichtingen die moeten doorwerken in de subsidieverhouding tussen het nationale uitvoeringsorgaan en de eindontvanger hebben betrekking op bijvoorbeeld de procedure van subsidieverstrekking, de subsidiabiliteit van de uitgaven en de bepalingen inzake toe te passen financiële correcties en de op te leggen sancties door nationale uitvoeringsorganen in geval van onregelmatigheden. Niet-naleving van deze verplichtingen in het kader van de nationale subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger voor de Europese subsidie, heeft consequenties voor de Eu-bijdrage die vanuit de EU aan de lidstaten is toegezegd.

In de derde plaats heeft voormeld systeem als consequentie dat voor de subsidierelatie tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger doorgaans zowel de Europese subsidieregelgeving als het nationale recht relevant is. De Europese subsidieregelgeving is in veel gevallen niet toereikend voor nationale uitvoeringsorganen om de uitvoering goed te laten verlopen; zij richt zich in veel gevallen uitsluitend tot de Europese Commissie en de lidstaten.15 In hoofdstuk 4 wordt uitgebreid ingegaan op het verschijnsel dat veel Europese subsidieregelgeving zich niet leent voor rechtstreekse toepassing in de nationale subsidieverhouding. Nationale uitvoeringsorganen zijn daarom gehouden de Europese verplichtingen te operationaliseren,16 dan wel om te zetten17 in nationale wet- en regelgeving.

Als een Europese subsidie in gedeeld beheer wordt verstrekt, betekent dit derhalve dat twee subsidierelaties ontstaan: een subsidierelatie tussen de Europese Commissie en de lidstaat, doorgaans op basis van een door de Europese Commissie goedgekeurd OP, en een subsidierelatie tussen het nationale uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie.18 Deze laatste subsidierelatie wordt, voor zover er geen Europese regels zijn, beheerst door het nationale recht (procedurele autonomie).19 Dit nationale recht moet voldoen aan de Europese beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.20