67.4 Voorbeelden van ‘do it yourself’ bestuursrecht

De geautomatiseerde besluitvorming bij het begin van de codificatie van de Awb heeft plaatsgemaakt voor een geautomatiseerde rechtsbetrekking. Het bestuur heeft zich ontwikkeld van een ‘screen level bureaucracy’, waarin de beslissingen die door het systeem worden voorgeschreven, worden overgenomen in een besluit, naar een ‘system level bureaucarcy’, waarin de organisatie zich beperkt tot het ontwikkelen en onderhouden van het systeem, zonder zich te bekommeren om de individuele beslissingen die daaruit voortvloeien.1 Dit is het ‘do it yourelf’ bestuursrecht, of de ‘digitale robotbestuurder’.2 Om in kaart te brengen hoe die robotbestuurder eruit ziet, worden twee voorbeelden uitgewerkt: het declaratiesysteem van het persoonsgebonden budget (pgb) en de systematiek van toeslagen. Deze voorbeelden bieden de mogelijkheid om alge- mene kenmerken aan te wijzen en mogelijke problemen ten aanzien van de Awb-rechtsbetrekking te identificeren.

Het pgb is in zichzelf al een exponent van ‘do it yourself’: in plaats van gebruik te maken van de ‘natura’ voorzieningen die door de overheid worden georganiseerd, kiest de burger ervoor om met een budget zelf zorg in te kopen.3 Omdat het verleden uitwees dat besteding van dit bedrag fraude uitlokte, krijgt de burger geen geld op zijn rekening, maar kan hij voor het vastgestelde budget declaraties indienen bij de Sociale Verzekeringsbank (Svb). De bestuursrechtelijke rechtsbetrekking komt traditioneel tot stand: de burger vraagt pgb aan, het gemeentebestuur beoordeelt en kent een pgb toe. Daarop wordt het vastgestelde bedrag beschikbaar gesteld bij de Svb en kunnen declaraties worden ingediend waarmee de zorgverlener wordt betaald.

Het declareren is het echte ‘do it yourself’. De pgb-houder wordt geacht op de site van de Svb in te loggen en daar declaraties in te dienen of urenoverzichten op te maken. Op YouTube staan illustratieve instructiefilmpjes die de ‘interface’ weergeven waar de burger zich doorheen moet worstelen.4 Wat opvalt, is dat er nogal wat (digitale) handelingen zijn die de burger moet verrichten voordat een uitbetaling door de Svb aan de zorgverlener wordt gedaan. Het systeem verplicht om alle vakjes af te lopen: wordt een vakje overgeslagen, dan kan de declaratie niet worden ingediend. Opmerkelijk is overigens dat betalingen worden gedaan zonder dat daarover de in de Awb voorgeschreven beschikking wordt afgegeven.5 Een beschikking wordt slechts afgegeven indien daar expliciet om wordt gevraagd. Het systeem biedt echter niet de mogelijkheid om zo’n verzoek te doen. De burger die een besluit wil, zal zijn wens dus op een andere manier kenbaar moeten maken.

Onder invloed van PerSaldo, de belangengroepering die pgb-houders vertegenwoordigt, heeft DSW zorgverzekeraar een nieuwe ‘portal’ ontwikkeld.6 Dat een zorgverzekeraar het voortouw neemt hoeft geen verbazing te wekken. Zeer veel zorgverzekeraars bieden de mogelijkheid om online te declareren, waarbij razendsnelle controle van de declaratie en vrijwel onmiddellijk uitbetaling plaatsvindt. Voor een private zorgverzekeraar is deze digitale afhandeling een kwestie van klantvriendelijkheid en efficiëntie. Dit blijkt echter moeilijk te rijmen met de accuratesse die in de relevante wet- en regelgeving wordt geëist.7 Het duurde daardoor drie jaar voordat een nieuw systeem werd ontwikkeld, dat enkele controles automatisch verricht en in ieder geval voor de grootste ‘stroom’ pgb’s een adequate oplossing zou vormen. De belangrijkste verandering betreft de invoering van standaardcontracten voor de pgb-houder en diens zorgverlener, die via het systeem worden opgesteld. Dat beperkt weliswaar de contractsvrijheid maar voorkomt ook dat er onrechtmatige afspraken worden gemaakt (bijvoorbeeld overtredingen van de Wet minimumloon) of contracten die anderszins niet passen binnen het pgb (met zorgverleners die niet zijn geïdentificeerd door het gemeentebestuur). Deze dwang om een standaardcontract te sluiten is niet op de wet gebaseerd. Afgaand op de instructiefilmpjes blijkt het nieuwe systeem iets meer ‘realtime’ beslissingen te nemen. Declaraties worden onmiddellijk in mindering gebracht op het beschikbare budget, waarbij het blijkbaar niet relevant is dat de declaratie nog officieel moet worden goedgekeurd.8

Een tweede casus van ‘do it yourself’ betreft de kinderopvangtoeslag. Kinderopvangtoeslag is een inkomensafhankelijke regeling, voor ouders die gebruik maken van kinderopvang of gastouderopvang. De toeslag wordt berekend aan de hand van de kostprijs van de kinderopvang en de huidige draagkracht van de ouders.9 De draagkracht wordt bepaald aan de hand van het inkomen van de ouders in het jaar waarover de toeslag wordt berekend.10 Dat betekent dat de toeslag wordt berekend aan de hand van een schatting van het inkomen. Bij toename van inkomen leidt dat in beginsel tot een lager vastgestelde toeslag, met een terugbetalingsverplichting.

De burger die kinderopvangtoeslag wil aanvragen, moet zich wenden tot de website ‘toeslagen.nl’. Na identificatie van het kinderopvangcentrum of de gastouder (die over een registratienummer moeten beschikken), opgave van het aantal uren opvang en het bijbehorende tarief en een schatting van het inkomen wordt automatisch de toeslag berekend. Onmiddellijk vindt een voorlopige be- rekening plaats, die binnen vijf weken wordt omgezet in een voorschotbeschikking aan de hand waarvan uitbetaling plaatsvindt.11

Het interessante van de kinderopvangtoeslag is dat de controle veelal achteraf plaatsvindt, waarna de burger opnieuw of alsnog moet bewijzen recht te hebben op de toeslag. In zijn rapport ‘Geen powerplay maar fair play’ beschrijft de Nationale ombudsman hoe de Belastingdienst/Toeslagen in 2014 bij 232 gezinnen het recht en het lopende voorschot van de kinderopvangtoeslag introk, omdat de administratie van een gastouderbureau niet op orde was.12 Het vermoeden was dat de toeslag onrechtmatig was verstrekt. Daarop kregen de ouders de gelegenheid om alsnog bewijs te overleggen, hoewel niet duidelijk werd gemaakt waaruit dat bewijs zou moeten bestaan.13 Ook werd de ouders de mogelijkheid onthouden om alsnog of opnieuw een toeslag aan te vragen voor het lopende jaar.14