3.8.7.5 Het terugkomen op begunstigende besluiten in het individuele en concrete geval

In deze paragraaf wordt besproken op welke wijze het vertrouwensbeginsel wordt toegepast indien Europese instellingen of nationale uitvoeringsorganen - in het kader van de uitvoering van het Europese recht - terugkomen op door hen genomen begunstigende besluiten in het individuele en concrete geval. Deze vraag is in zijn algemeenheid lastig te beantwoorden, nu een en ander afhankelijk is van de vraag of op grond van het Eu-recht een verplichting tot intrekking bestaat, of het besluit afkomstig is van een nationaal uitvoeringsorgaan dat opereert ter uitvoering van het Europese recht dan wel van een Europese instelling en of het toekenningsbesluit als rechtmatig dan wel onrechtmatig moet worden gekwalificeerd.

De mogelijkheden van een Europese instelling om een rechtmatige begunstigende beslissing met een individueel en concreet karakter in te trekken zijn zeer beperkt.1 In het kader van de verstrekking van Europese subsidies is het wel mogelijk dat de Europese Commissie een op zichzelf rechtmatige beslissing intrekt, namelijk indien daaraan bepaalde voorwaarden en verplichtingen zijn verbonden en deze niet worden nageleefd.2 Een voorbeeld biedt het geval dat een Europese subsidie is verstrekt onder de voorwaarde dat een bepaald project zal worden uitgevoerd onder de in het besluit genoemde condities. Indien degene die de Europese subsidie heeft ontvangen zich niet aan deze voorwaarde houdt, kan hij er niet op vertrouwen dat hij deze subsidie mag behouden.3 Voor de ontvanger van de Europese subsidie moet uiteraard wel duidelijk zijn welke voorwaarden en verplichtingen aan het besluit tot de verstrekking van de Europese subsidie waren verbonden.4 Dit vloeit voort uit het rechtszekerheidsbeginsel.

Voor zover het gaat om de Europese instellingen die een onrechtmatige begunstigende bestuurshandeling intrekken, blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat intrekking met terugwerkende kracht onder strikte voorwaarden is geoorloofd.5 Zo dient de intrekking binnen een redelijke termijn te geschieden en dient de instelling die de handeling heeft vastgesteld genoegzaam rekening te houden met het gewettigd vertrouwen van de begunstigde van de handeling die op de rechtmatigheid ervan mocht vertrouwen.6 Voorop staat dat, wil sprake zijn van gewettigd vertrouwen, de begunstigde van een onrechtmatig besluit te goeder trouw moet zijn.7 Dit houdt onder meer in dat een begunstigde van een onrechtmatig besluit hieraan geen gerechtvaardigde verwachtingen kan ontlenen indien de beslissing is verkregen door fraude of bedrog.8 Gerechtvaardigd vertrouwen bestaat evenmin, indien de onrechtmatigheid van de bestuurshandeling is terug te voeren op het handelen van de ontvanger van de Europese subsidie, zoals het verstrekken van verkeerde of incomplete informatie, en hij daarvan wetenschap heeft of redelijkerwijs heeft kunnen hebben.9 Hetzelfde geldt indien de onrechtmatigheid van een bestuurshandeling zo duidelijk is dat andere begunstigden de fout onder de aandacht van de Europese Commissie hebben gebracht.10 Ook in dat kader speelt de deskundigheid van de marktdeelnemer een rol.11 Indien wordt vastgesteld dat intrekking plaatsvindt binnen een redelijke termijn12 en voorts de begunstigde van de bestuurshandeling te goeder trouw is, kan het onrechtmatige besluit slechts worden ingetrokken indien er een algemeen belang is dat zwaarder weegt dan het individuele belang van de begunstigde in het behoud van de begunstigende handeling.13 Er vindt derhalve een belangenafweging plaats tussen het beginsel van het gewettigd vertrouwen en het legaliteitsbeginsel,14 die veelal in het voordeel uitvalt van laatstgenoemd beginsel.15 In sommige gevallen dient een besluit van een Eu-instelling dat in strijd is met het Eu-recht in stand te blijven, namelijk wanneer voor de bevoordeelde niet duidelijk heeft hoeven zijn dat het besluit onrechtmatig was.16

Ook nationale begunstigende besluiten van nationale uitvoeringsorganen kunnen in strijd zijn met het Eu-recht. Het kan daarbij gaan om besluiten die van meet af aan onrechtmatig zijn, maar ook om besluiten die op zichzelf rechtmatig zijn, maar waarvoor geldt dat de begunstigde zich niet aan de aan dat besluit verbonden verplichtingen heeft gehouden. Het resultaat is echter hetzelfde: beide besluiten zijn uiteindelijk in strijd met het Eu-recht. Voor begunstigende besluiten van nationale uitvoeringsorganen die in strijd zijn met het Eu-recht wordt als uitgangspunt gehanteerd dat zij, voor zover hieromtrent geen Europese regeling bestaat, niet behoeven te worden ingetrokken.17 Indien wel een Europese verplichting tot intrekking bestaat voor besluiten die in strijd zijn met het Eu-recht is voor de vraag of zij kunnen worden ingetrokken, bepalend of de intrekking wordt beheerst door het Eu-recht. In dat geval is sprake van directe toepassing van het Eu-recht18 en geldt dat besluiten altijd kunnen worden ingetrokken indien zij in strijd zijn met een duidelijke bepaling van Europees recht. Dit volgt uit het in de vorige paragraaf besproken verbod van contra legem werking van het vertrouwensbeginsel. Indien nationale uitvoeringsorganen het Europese recht verkeerd hebben toegepast, kan een begunstigde er dus niet op vertrouwen dat het dientengevolge onrechtmatige besluit niet zal worden ingetrokken. In dat kader is niet relevant dat de begunstigde van een besluit dat in strijd is met het Eu-recht te goeder trouw is.

Wanneer weliswaar een Europese verplichting tot het intrekken van onrechtmatige begunstigende nationale besluiten bestaat, maar deze intrekking wordt beheerst door het nationale recht, is sprake van indirecte toepassing.19 In dat geval moet aan de hand van de beginselen van gelijkwaardigheid en effectiviteit worden beoordeeld in hoeverre tot intrekking moet worden overgegaan. In hoofdstuk 5 wordt nog uitvoerig besproken dat een nationale uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen aan terugvordering in de weg kan staan, indien de eindontvanger van de Europese subsidie te goeder trouw is. De criteria die worden gehanteerd om te beoordelen of een begunstigde van een onrechtmatig besluit te goeder trouw is, worden afgeleid uit de zojuist besproken jurisprudentie inzake de intrekking van onrechtmatige besluiten door de Europese instellingen.20 Het Hof van Justitie lijkt de toepassing van een nationale uitleg van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen echter steeds meer in te perken.21 De reden hiervoor lijkt te zijn dat het risico bestaat dat de lidstaten nationale beginselen 'gebruiken' om de effectieve doorwerking van Europese terugvorderingsverplichtingen tegen te gaan.

In hoofdstuk 5 wordt meer gedetailleerd bezien welke consequenties voorgaande jurisprudentielijnen hebben voor de uitvoering van Europese subsidieregelingen door nationale uitvoeringsorganen.22 Op die plaats wordt aandacht besteed aan de vraag in hoeverre nog ruimte bestaat voor toepassing van een nationale uitleg van het vertrouwensbeginsel.