4.4.2 Benoeming voor het leven

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al is opgemerkt, wordt de benoeming voor het leven van de leden van de rechterlijke macht in Nederland traditioneel beschouwd als een van de belangrijkste waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid.1 De benoeming voor het leven van diverse rechters staat dan ook sinds 1814 in de Grondwet.2 Zelfs aan de eerste Grondwet voorafgaande staatsregelingen van Nederland bevatten bepalingen ter zake.3 De werkingssfeer van de bepaling die de benoeming voor het leven voorschreef werd bij elke grondwetsherziening uitgebreid tot meer gerechten. In 1814 werden op basis van de Grondwet nog slechts de leden van de Hoge Raad en van de provinciale gerechtshoven voor hun leven aangesteld (art. 113 Gw 1814). In 1815 werden daaraan de leden van de criminele rechtbanken – die immers dezelfde taak hadden als de hoven4 – toegevoegd (art. 186 Gw 1815). De wet regelde de ambtstermijn van de andere rechters en rechterlijke ambtenaren. Bij de Grondwet van 1848 werd de voorgeschreven aanstelling voor het leven uitgebreid met de leden van alle rechtbanken van eerste aanleg (art. 163 Gw 1848). Alleen de onafzetbaarheid van de alleensprekende kantonrechter werd op dat moment dus niet in de Grondwet bevolen.5 Overigens was wel bij wet bepaald dat ook de kantonrechters voor het leven zouden worden aangesteld.6 In de Grondwet van 1887 is, conform het voorstel van de Staatscommissie van 1883, de bepaling zo algemeen mogelijk geredigeerd: ‘De leden van de regterlijke macht, met regtspraak belast, worden voor hun leven aangesteld.’7 Sindsdien is deze formulering niet meer uit de Grondwet verdwenen. Nu bepaalt artikel 117, eerste lid, Gw dat alle leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de P-G bij de Hoge Raad voor het leven worden benoemd. De regering wees er in de toelichting op dat deze bepaling aan genoemde personen een onafhankelijke rechtspositie verzekert.8

Artikel 36 RO (oud) bepaalde dat kantonrechter-plaatsvervangers niet voor het leven, maar voor vijf jaren werden benoemd, met de mogelijkheid tot herbenoeming. Die bepaling was ruim een eeuw (van 1887 tot 1989) niet in overeenstemming met de grondwettelijke bepaling omtrent benoeming van de leden van de rechterlijke macht.9 In 1979 merkte een werkgroep van de NVvR daarover op:

De regel dat de P-G bij de Hoge Raad voor het leven wordt benoemd, hangt volgens de grondwetgever van 1983 nauw samen met zijn taak ten aanzien van de vervolging van de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd.11 Daarom dient hij onafhankelijk te zijn. De overige leden van de staande magistratuur zijn ondergeschikt aan de Minister van Justitie en aan de leiding van het College van procureurs-generaal onderworpen.12 Het valt te betwijfelen of de onafhankelijkheid van de P-G inderdaad noodzakelijk is, omdat hij niet zelfstandig ambtsmisdrijven vervolgt, maar alleen op last van de regering of de Tweede Kamer. Hij moet in die gevallen vervolgen, en mag dat buiten die gevallen niet doen. Volgens Tellegen moet de reden voor versterking van de onafhankelijkheid van de P-G door middel van een aanstelling voor het leven, zijn geweest om hem bij de wijze van vervolging geheel vrij te maken van alle persoonlijke overwegingen.13 Hiermee lijkt hij te zeggen dat rechtspositionele onafhankelijkheid er voor zorgt dat de P-G volledig onpartijdig is in de uitoefening van de functie.

Van 1815 tot 1848 werden ook andere leden van het Openbaar Ministerie dan de P-G bij de Hoge Raad voor het leven aangesteld, te weten procureurs-generaal en hoofdofficieren bij hoven en criminele rechtbanken.14 Voor het laten vervallen van de benoeming voor het leven voor de laatste twee categorieën functionarissen gaf de regering in de memorie van toelichting bij het voorstel tot grondwetswijziging van 1848 de volgende uitleg:

Kortom, de benoeming voor het leven van de P-G bij de Hoge Raad was ook toen al puur ingegeven met het oog op zijn taak bij de vervolging van ambtsmisdrijven. De afhankelijkheid van leden van het Openbaar Ministerie ten opzichte van de regering heeft geen nadelige invloed op de onafhankelijkheid van de rechtspraak (en de rechters). Dat lijkt mij een juiste opvatting. Overigens waren de leden van het OM destijds slechts rechtspositioneel onafhankelijk (door de benoeming voor het leven) en vanwege de onderworpenheid aan bevelen van de Koning voortvloeiend uit de Wet op de rechterlijke organisatie niet ook functioneel onafhankelijk.16

Sinds 1983 behoren de colleges belast met strafrechtspraak over militairen ook tot de rechterlijke macht op grond van artikel 113 Gw. Dat had met name consequenties voor de wijze van benoeming – namelijk voor het leven – van de leden in die colleges. Tot die tijd waren de presidenten van krijgsraden slechts benoemd voor bepaalde tijd. Men koos voor de instelling van militaire kamers bij daartoe aangewezen rechtbanken en gerechtshoven, bemand door twee rechterlijke leden en één niet tot de rechterlijke macht behorend militair lid. Het militaire lid werd (net als de toenmalige leden van de krijgsraden) aangemerkt als ‘mededeelnemer’ aan de rechtspraak in de zin van artikel 116, derde lid, Gw.17

De Grondwet heeft rechters nooit een daadwerkelijke aanspraak op een aanstelling tot aan de dood gegeven. De benoeming voor het leven moet worden opgevat in de zin dat de regering een rechter niet tegen zijn wil kan ontslaan.18 Het staat dus niet in de weg aan ontslag op eigen verzoek of ontslag wegens het bereiken van een pensioengerechtigde leeftijd. Puur tekstueel gezien kon men vroeger aan dat laatste twijfelen, maar dat is nooit de strekking van de bepaling geweest.19 Sinds 1922 geeft de Grondwet expliciet de mogelijkheid tot invoering van een wettelijke leeftijdsgrens (art. 167, derde volzin, Gw 1922).20 Van die mogelijkheid heeft de wetgever in 1932 gebruik gemaakt.21 Nu bepaalt artikel 117, tweede lid, Gw, dat de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de P-G bij de Hoge Raad op eigen verzoek en bij het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden ontslagen. Krachtens artikel 46h, tweede lid, Wrra worden rechters op zeventigjarige leeftijd ontslagen. Ook in Straatsburg wordt het stellen van een leeftijdsgrens niet gezien als een inperking van de rechterlijke onafhankelijkheid.22 Wel luiden de aanbevelingen dat het niet wenselijk is om een verandering van de wettelijke verplichte pensioenleeftijd voor rechters met terugwerkende kracht te wijzigen (voor zittende rechters).23 Dat zou mogelijk wel in strijd kunnen komen met hun rechterlijke onafhankelijkheid.

Tijdens de parlementaire behandeling van de grondwetswijziging van 1983 heeft de PvdA-fractie gevraagd waarom niet grondwettelijk is vastgelegd welke instantie het ontslag verleent.24 De regering achtte het niet nodig het ontslagverlenende orgaan bij ontslag op eigen verzoek of wegens het bereiken van een bij de wet bepaalde leeftijd grondwettelijk vast te leggen, omdat de waarborgen voor onafhankelijkheid van de betrokken leden van de rechterlijke macht volgens haar niet kunnen worden aangetast bij ontslag op die gronden.25 Vóór 1983 stond wel in de Grondwet dat de Koning dit ontslag gaf (art. 180 lid 5 Gw 1972). Nu bepaalt de wet dat dergelijk ontslag bij koninklijk besluit geschiedt (art. 46h Wrra). Volgens de regering is bij schorsing en ontslag als bedoeld in artikel 117, derde lid, Gw de onafhankelijkheid voldoende grondwettelijk gewaarborgd door de bepaling dat hiertoe slechts kan worden besloten door een bij de wet aangewezen, tot de rechterlijke macht behorend gerecht.26

In het verlengde van de bovenstaande interpretatie van de benoeming voor het leven van individuele rechters ligt de vraag of opheffing en ontbinding van gerechten in strijd is met artikel 117, eerste lid, Gw, dus met de rechterlijke onafhankelijkheid.27 Voor het antwoord op deze vraag zijn twee zaken van belang. In de eerste plaats dat de wetgever naar positief recht bevoegd is gerechten van de rechterlijke macht aan te wijzen (art. 116 lid 1 Gw) en hun samenstelling te bepalen (art. 116 lid 2 Gw). De wetgever is dus ook bevoegd om bij wet te wijzigen welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren, de facto een bepaald gerecht op te heffen. In de tweede plaats staat vast dat de individuele rechters van het op te heffen gerecht wel voor het leven zijn benoemd en – naar men mag aannemen – dus blijven.28 Anderen hebben gesteld dat de waarborg van de benoeming voor het leven is gerelateerd aan het bestaan van het gerecht.29 Een strikte uitleg van de benoeming voor het leven werd in het verleden vooral bij reorganisaties van de rechterlijke organisatie als een probleem ervaren.30 De Wet RO geeft immers geen ontslagmogelijkheid wegens de opheffing van een gerecht of reorganisatie. Niettemin zijn daarvoor in de praktijk oplossingen gevonden, bijvoorbeeld voor de zittende kantonrechters bij de bestuurlijke onderbrenging van de kantongerechten in de rechtbanken in 2002. Hun benoeming werd op grond van artikel IX Wobg van rechtswege gewijzigd in een benoeming tot vice-president van de rechtbank (in de sector kanton) tot het rechtsgebied waarvan het kantongerecht behoorde. Hun rechtspositie bleef ongewijzigd.