7.7 Tot slot

De EMU is nog steeds in ontwikkeling en het is nog onduidelijk welke richting de EMU zich in de toekomst precies op zal bewegen. Het huidige model is zoals aangetoond in deze studie onwenselijk in het licht van het budgetrecht omdat het de nationale autonomie om te beslissen over de begroting aanzienlijk inperkt, ten gunste van de Europese instellingen en de regering, nu de bevoegdheid om het begrotings- en economisch beleid vorm te geven de facto deels is overgedragen aan het EU-niveau. Het is uiteindelijk het nationale parlement dat hier aan het langste eind trekt: doordat het geen wezenlijke invloed uit kan oefenen op de besluitvorming in EU-verband, maar deze besluitvorming wel aanzienlijke invloed heeft op de totstandkoming en vaststelling van de begroting, wordt het budgetrecht van het parlement ingeperkt.

Het is echter maar de vraag of dit huidige EMU-model op de lange termijn houdbaar is.1 Het tekort aan democratische legitimatie komt niet ten goede aan het draagvlak voor de EU als geheel en de EMU in het bijzonder, immers steeds minder mensen lijken zich vertegenwoordigd te voelen door de EU, zo laat ook de groeiende euroscepsis zien. Daarnaast schuiven lidstaten de schuld voor het doorvoeren van bezuinigingsmaatregelen vaak af op ‘Brussel’, wat het wantrouwen richting de EU alleen maar verstrekt. Daarnaast zijn de regels en procedures uitermate complex en de toepassing ervan niet altijd transparant. Het is bovendien niet gezegd dat als de parlementaire betrokkenheid in het huidige model zou toenemen, dit daadwerkelijk verandering kan brengen in het vertrouwen van de burgers richting de EU.2 Adamski wijst daarnaast ook op een ander fenomeen, namelijk het feit dat het model zoals dat nu is vormgegeven wordt ondermijnd doordat, net als in de ‘oude’ EMU, ook in dit nieuwe model de Europese Commissie en de Raad niet bereid lijken te zijn om daadwerkelijk sancties op te leggen aan de lidstaten die de (verscherpte) regels overtreden. Door de niet-geloofwaardigheid van het opleggen van de sancties groeien de economieën niet dichter naar elkaar toe, zoals het doel is van het versterkte Europees economisch bestuur, maar worden de verschillen tussen de economieën juist vergroot waardoor dit model op de lange termijn onhoudbaar lijkt.3

Om een effectiever model te creëren waarin de asymmetrie tussen de centrale monetaire unie en de decentrale economische unie als het ware wordt rechtgetrokken, zou kunnen worden gekozen voor een ontwikkeling richting een federale EMU. Volgens verschillende auteurs,4 maar zoals ook gepresenteerd in het Four Presidents’ Report en het Five Presidents’ Report, zou het opzetten van een gezamenlijke begrotingscapaciteit voor de EU of de EMU, bij voorkeur gefinancierd door Europese belastingen, een stap betekenen richting een ‘more perfect Union’. Een gezamenlijke begrotingscapaciteit, een centraal budget voor de EU of de EMU, zou de asymmetrische schokken en overloopeffecten kunnen opvangen waardoor het niet meer noodzakelijk is voor het EU-niveau om streng toezicht te houden op het nationaal economisch beleid. In een dergelijk model wordt uitgegaan van overheden op verschillende niveaus met verschillende taken en verantwoordelijkheden. Hoewel de nationale lidstaat een deel van haar nationale bevoegdheden overdraagt aan het EU-niveau, zal de democratische legitimatie gewaarborgd zijn op het niveau waar de belastingen worden geheven en bovendien blijft op deze manier een effectieve Europese economische en monetaire samenwerking gewaarborgd.5 Het lijkt echter niet heel waarschijnlijk dat dit op de (middel)lange termijn zal worden verwezenlijkt, onder andere omdat dit vraagt om het overdragen van bevoegdheden aan het Europees niveau.

Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich het scenario van de (gedeeltelijke) ontmanteling van de EMU en de monetaire samenwerking.6 In een dergelijk scenario is het monetaire beleid (deels) genationaliseerd, waardoor het niet noodzakelijk is om in toenemende mate economische convergentie te bereiken tussen de lidstaten. Het is echter maar de vraag of de lidstaten wel bereid zijn om de ingeslagen weg, de introductie van een gezamenlijke munt, te verlaten. Hoewel ook dit scenario niet direct in de lijn der verwachtingen ligt, is het aan de andere kant ook niet geheel uit te sluiten, mede gelet op de groeiende euroscepsis.

Omdat beide scenario’s niet direct voor de hand liggen zal er een middenweg moeten worden gevonden. Voor het behoud van een effectieve EMU is het echter wel noodzakelijk dat er een zekere mate van economische convergentie plaatsvindt, nationale budgettaire beslissingen kunnen immers overloopeffecten hebben en daarmee de stabiliteit van de muntunie in gevaar brengen, zo is wel gebleken uit de eurocrisis. Daarvoor zal een afweging moeten worden gemaakt tussen nationale belangen en het behoud van nationale autonomie, en het belang van (effectieve) monetaire en economische samenwerking. De discussies over budgettaire en economische samenwerking hangen ook samen met en hebben betrekking op (de toekomst van) het gehele EU-project.

Het nadenken over manieren van samenwerking binnen de EU en de EMU is de afgelopen periode nieuw leven in geblazen door de Europese Commissie. Allereerst door het uitbrengen van haar Witboek in maart 2017, waarin zij vijf scenario’s schetst voor de toekomst van de EU.7 Deze scenario’s zien onder andere op het behoud van de status quo, op minder samen doen, een Unie gericht op de interne markt en niets meer, of juist op meer samen doen, waaronder een volledig fiscale, financiële en economische unie. Daarnaast heeft de Europese Commissie in mei 2017 een discussienota uitgebracht over de verdieping van de Economische en Monetaire Unie.8 In deze discussienota zet de Europese Commissie een stappenplan uiteen voor het versterken van de Economische en Monetaire Unie, waarbij onder andere ook de mogelijkheid van een gezamenlijke begrotingscapaciteit wordt genoemd. De Europese Commissie merkt, mijns inziens terecht, overigens wel op dat voordat verdere plannen worden gemaakt of concrete stappen worden genomen, er een brede politieke consensus over de algemene koers moet worden gevonden.9 Dit zal geen gemakkelijke opgave zijn, maar wel een heel belangrijke om te bepalen hoever de lidstaten willen gaan om een sterkere EMU te creëren en welke voorwaarden zij daaraan verbinden.

Om de democratische legitimatie van het Europees economisch bestuur te vergroten zal er zeker op de lange termijn goed nagedacht moeten worden over nieuwe vormen van samenwerking. Deze voorzetten van de Europese Commissie zijn daartoe een goed vertrekpunt.

Gelet op het budgetrecht moet echter wel gewaakt worden voor een ontwikkeling richting een ideaaltypisch toezichtmodel – een model waarin de huidige ontwikkelingen, de centralisatie van het budgettaire beleid, nog verder worden vergroot, in een poging om nog meer controle uit te oefenen op de economische beleidsbeslissingen van de nationale lidstaten om de stabiliteit van de muntunie te kunnen garanderen, zonder dat dit gepaard gaat met extra waarborgen voor het versterken van de democratische legitimatie.10 In dit model worden de middelen nog steeds op nationaal niveau opgehaald, maar worden beslissingen over hoe deze middelen worden besteed genomen in EU-verband, waardoor de nationale overheden niet meer worden dan uitvoerders van de beleidsbeslissingen genomen in EU-verband.11 Hierdoor wordt de politieke ruimte voor het nemen van economische beleidsbeslissingen op het nationale niveau vrijwel nihil.

Bij de huidige stand van zaken is het in ieder geval van belang dat het parlement in het licht van het Europees economisch bestuur adequaat zijn rol vervult op zowel het nationaal niveau, bij de controle van de regering en haar optreden in de (Europese) Raad als ook op EU-niveau, in samenwerking met andere nationale parlementen en het Europees Parlement.

Witteveen wees er in 1994 al op: het budgetrecht is geen rustig bezit en zal voortdurend ‘nieuw leven’ moeten worden ingeblazen.12 Deze studie toont aan dat de ontwikkelingen in de EMU aanzienlijke gevolgen hebben voor de besluitvorming over de begroting en de betrokkenheid van het parlement daarbij. Het is dan ook van belang dat het budgetrecht in het licht van deze ontwikkelingen nieuw leven wordt ingeblazen.