Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/5.4:5.4 De Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie en het Actieprogramma lokaal bestuur

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/5.4

5.4 De Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie en het Actieprogramma lokaal bestuur

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie adviseerde in haar rapport om naast de structurele en grotendeels wettelijke veranderingen ook een cultureel veranderingsproces op gang te brengen. De gemeentelijke spelers dienen op een wezenlijk andere manier met elkaar om te gaan. De minister zegt hierover in zijn reactie op het rapport van de Staatscommissie:

‘De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie heeft in haar eindrapport een groot aantal aanbevelingen gedaan over de dualisering van het lokale bestuursmodel. De commissie heeft zich daarbij vooral gericht op ontvlechting van taken, bevoegdheden en posities tussen raad en college. Tevens stelt de commissie voor om het collegiale bestuur te versterken, het eigenstandige karakter van het burgemeestersambt te bevorderen en de positie van de raad als eindverantwoordelijk bestuursorgaan te versterken. De aanbevelingen van de Staatscommissie zijn daarmee nogal institutioneel van karakter. Zij richten zich immers sterk op wijzigingen in de Gemeentewet en minder op de meer culturele componenten van dualisering. Aangezien een formele dualisering van het gemeentelijke bestuursmodel alleen maar succesvol kan zijn wanneer zij gepaard gaat met een verandering van oriëntaties en werkwijzen van gemeentelijke bestuurders, is het van groot belang dat ook deze culturele component de volle aandacht krijgt. Het is dan ook niet voor niets dat de Staatscommissie in haar aanbeveling pleit voor een “Vernieuwingsimpuls”.’1

Deze Vernieuwingsimpuls zal door de VNG – met ondersteuning van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – worden opgepakt.

Als doelstelling van de Vernieuwingsimpuls wordt geformuleerd

‘Het op gang brengen van een cultureel veranderingsproces (parallel aan het proces van formele wetgeving) in de richting van een nieuw, dualistisch opererend, raadslid, dat zich meer dan het huidige raadslid gaat concentreren op kaderstelling, controle en vertegenwoordiging.’2

De zich ontwikkelende relatie tussen de raad en het college van burgemeester en wethouders en tussen de raad en de burgers wordt in de Vernieuwingsimpuls centraal gesteld.

‘Vanzelfsprekend zijn de relaties tussen de overige gemeentelijke actoren ook van groot belang, maar in de Vernieuwingsimpuls zullen zij een ondergeschikte rol spelen.’3

De volgende vier thema’s worden voor de Vernieuwingsimpuls vastgesteld:

‘1.

Ontvlechting raad-college:

Het scheiden van de posities en bevoegdheden van gemeenteraad en college van b. en w. overeenkomstig de aanbevelingen van de Staatscommissie en het kabinetsstandpunt. In een gedualiseerd bestuursmodel dient het college zich primair te richten op het bestuur in de gemeente en dient de raad zich meer te concentreren op zijn volksvertegenwoordigende, controlerende en kaderstellende taak.

2.

Publieke verantwoording:

De actieve publieke verantwoording door het college c.q. de raad aan de burger waardoor overheidsoptreden, zowel financieel als beleidsmatig, zoveel mogelijk transparant wordt gemaakt richting burgers. Zodoende kan publieke verantwoording ook een positieve bijdrage leveren aan het publieke debat over beleid en de prestatie van de (gemeentelijke) overheid.

3.

Interactieve beleidsvorming:

Het directer betrekken van burgers bij de gemeentelijke besluitvorming en de rol die volksvertegenwoordigende organen daarin vervullen.

4.

Functioneren politieke partijen:

De bijdrage van politieke partijen aan de vorming en scholing van raadsleden alsmede hun recruteringsfunctie.’4

In het startdocument wordt een negental instrumenten genoemd, waarvan de Vernieuwingsimpuls gebruik zal maken bij het uitvoeren van haar taak. Het betreft:

‘inventarisatie lokale initiatieven (destilleren van best practices), project duale gemeenten, aanbieden van algemene handreikingen(modellen), leveren van advies op maat, informatie- en communicatietechnologie (ICT), aanbieden van trainingen, instellen van vergelijkingskringen, uitvoeren van onderzoek, organiseren van themabijeenkomsten of congressen.’5

In de jaren waarin het project Vernieuwingsimpuls loopt (2000-2006), zal hiervan veelvuldig gebruik worden gemaakt. Geen van deze activiteiten van de Vernieuwingsimpuls heeft echter – zoals al aangegeven in de taakafbakening – betrekking op de (nieuwe regelgeving over) ambtelijke bijstand of fractieondersteuning.

Al in het startdocument wordt gewag gemaakt6 van de mogelijkheid een begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls in te stellen. Deze begeleidingscommissie – onder voorzitterschap van burgemeester De Vet van Leusden (later lid van de directieraad van de VNG) – brengt jaarlijks een ‘jaarbericht’7 uit over haar activiteiten en de geconstateerde stand van zaken met betrekking tot het dualisme in de Nederlandse gemeenten.

Alleen in het eerste jaarbericht is een passage te vinden over de verandering vanwege de invoering van het duale bestel voor de ambtelijke organisatie. Deze paragraaf begint veelbelovend:

‘De ambtenaren zijn als spelers wellicht onderbelicht in de startfase van de Vernieuwingsimpuls. Dit feit onderstreept de noodzaak om de rol van de ambtelijke organisatie veel explicieter te maken in de doorstartfase.’8

Om verder te gaan met een opsomming van de geconstateerde aandachtspunten:

‘De begeleidingscommissie meent dat in het duale leerproces de volgende punten meer aandacht verdienen:

•

de samenwerking tussen griffier en secretaris;

•

de ondersteunende rol van de ambtelijke organisatie bij het voorbereiden van kaderstellende stukken;

•

de organisatie van ambtelijke feedback en de inrichting van informatieprocessen die daarbij horen;

○

de samenwerking met de wethouder-nieuwe-stijl: hoe voorkom je dat de wethouder en het ambtelijk management op elkaars stoel gaan zitten?’9

Het is dan ook opvallend dat in het hoofdstuk ‘Aanbevelingen’10 en in de bijlage, waarin uitgebreid en schematisch een ‘Overzicht van aanbevelingen en suggesties’11 wordt gegeven, geen aandacht geschonken wordt aan de positie van het ambtelijk apparaat. Ook in de volgende drie jaarlijkse evaluaties van de Vernieuwingsimpuls wordt met geen woord gesproken over deze aanbevelingen, noch over het geconstateerde probleem.

Ook in het slotdocument12 van de Begeleidingscommissie vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie is er geen aandacht voor de positie van de ambtelijke organisatie noch voor de fractieondersteuning. De commissie constateert wel dat zelden een zo fundamentele stelselwijziging zo snel is doorgevoerd. Bovendien stelt de commissie vast dat weliswaar de scheiding van posities en bevoegdheden tussen raad en college van burgemeester en wethouders tot stand is gekomen, maar dat aan het revitaliseren van de lokale democratie nog niet structureel aandacht wordt besteed.

De dualiseringsoperatie kan volgens de commissie dus nog niet worden afgesloten. Vandaar dat in 2006 de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie wordt voortgezet door het Actieprogramma Lokaal Bestuur, eveneens een gezamenlijk project van de VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat zou lopen van 2007 tot en met 2014.

Het Actieprogramma lokaal bestuur gaat verder op de weg van de Vernieuwingsimpuls, maar richt zich vooral op het rechtstreeks bieden van trainings- en ontwikkelingsprogramma’s voor gemeenteraadsleden. Ofschoon de doelgroep van het Actieprogramma breder is – in de evaluatie van 2014 wordt nog gezegd ‘Het Actieprogramma heeft als doel versterking van het lokaal bestuur en het richt zich daarbij op het samenspel tussen de verschillende actoren in het lokaal bestuur: raad, college van B&W en ambtelijke organisatie’13 – komen de leden van het college van burgemeester en wethouders nauwelijks aan bod en de ambtelijke organisatie al helemaal niet. Tijdens de looptijd van het Actieprogramma lokaal bestuur wordt wel een aantal lezingen en congressen georganiseerd, waaraan vanuit het Actieprogramma medewerking of ondersteuning wordt verleend.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.