Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/5.6:5.6 De ambtenaar in spagaat

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/5.6

5.6 De ambtenaar in spagaat

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de vijftien jaar na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur is dus heel wat afgeëvalueerd. Het begint met ‘De eerste klap is een daalder waard’,1 een summiere kwantitatieve evaluatie door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zelf uitgevoerd, direct na de inwerkingtreding van de wet. Daarna vindt een hele reeks geplande evaluaties plaats – grotendeels begeleid door de ‘Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie’, die werd voortgezet in het ‘Actieprogramma lokaal bestuur’ – waarbij steeds alle betrokkenen de kans krijgen om tijdens groots opgezette symposia hierover met elkaar te discussiëren. En ook in 2016 bij de presentatie van een tweetal publicaties over de toekomst van het lokaal bestuur2 op het VNG-congres op 8 juni 2016 in de gemeente Haarlemmermeer, wordt uitvoerig stilgestaan bij de effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op de dagelijkse praktijk in de Nederlandse gemeenten.

In de loop der jaren wordt er dus veel gezegd en geschreven over het dualisme in het lokaal bestuur en de consistentie in de wet- en regelgeving daaromtrent. Voorop staat de discussie, die ook tijdens de parlementaire behandeling (met name in de Eerste Kamer) aan de orde kwam: de totale opzet van een dualisering in drie stappen is nooit van de grond gekomen en feitelijk is de wetgever aan de achterkant begonnen.

‘Was er principieel en consistent gedualiseerd, dan had men eerst het hoofdschap van de raad (en de provinciale staten) uit de Grondwet geschrapt en vervolgens de “wetgevende” bevoegdheid aan de raad (en provinciale staten) toegekend, de “bestuursbevoegdheid” aan B en W (en GS)’,3

zegt Kortmann daarover. Die eerste twee stappen zijn dus nooit (de wijziging van de Grondwet) of slechts zeer gedeeltelijk (het consistent opsplitsen van de wetgevende en de uitvoerende bevoegdheden aan raad en college van burgemeester en wethouders) uitgevoerd. De wetgever is blijven steken bij het oorspronkelijk bedoelde ‘sluitstuk’, het daadwerkelijk dualiseren van de uitvoering.

‘Het oorspronkelijk radicaal getoonzette dualisme raakt daardoor versneden en wordt getemperd en gematigd’,4 concludeert Dölle. ‘De glans is na een aantal jaren wel wat van het dikwijls als sacrosanct uitgevente begrip “dualisering” af’,5 gaat hij verder. Ook Kortmann is duidelijk in zijn oordeel: ‘In de dualiseringswetten zit weinig lijn. Het zijn beginselloze compromissen van gehaaste beleidsmakers en politici, voor wie consistentie (kennelijk) een zorg is.’6 Deze haast in het wetgevingsproces krijgt op meerdere plaatsen aandacht. Zelfs Elzinga, die voor het overige de dualiseringswetten en de uitwerking ervan te vuur en te zwaard verdedigt, zegt hierover:

‘In meer algemene zin [kan] worden geconcludeerd dat de hoge snelheid van het wetgevingsproces op een aantal punten wel tot onevenwichtigheden heeft geleid, speciaal op het punt van de bevoegdheidsverdelingen.’7

De Belgische bestuurskundige Van de Walle (verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam) is heel duidelijk in zijn studie naar de recente hervormingen in het Nederlandse openbare bestuur. Hij schrijft vanuit het oogpunt van de niet-Nederlander, die deze hervormingen beziet:

‘Het maakbaarheidsgeloof uit zich in een tomeloze dadendrang, die voor niet-Nederlanders beklemmend kan overkomen. Hieraan kleven niet enkel voordelen: deze dadendrang en dit vooruitgangsgeloof leiden immers niet alleen tot succesvolle projecten, maar ook tot omvangrijke en ingrijpende mislukkingen die het besef hebben doen groeien dat een meer incrementele benadering wellicht ook voordelen heeft. Door de actiegerichtheid is het Nederlandse openbaar bestuur erg gevoelig voor modetrends en hypes, en worden veranderingen maar al te vaak ingevoerd omdat ze passen in de waan van de dag, zonder dat ideeën de tijd hebben gekregen om te rijpen of om desgewenst te sterven.’8

Slechts op één moment komt in de evaluaties het onderwerp ‘fractieondersteuning’ naar voren en wel in de ‘eindbalans’ van de eerste dualistische raadsperiode, die minister Pechtold in april 2006 – naar aanleiding van een toezegging in het Kamerdebat over het rapport van de commissie Leemhuis van een jaar eerder – naar de Tweede Kamer stuurt.

‘In sommige gemeenten hebben zich problemen voorgedaan naar aanleiding van de wijze waarop de beschikbaar gestelde middelen werden besteed. Op dit moment bestaat een VNG-modelverordening waarin de besteding van de fractieondersteuning nader wordt genormeerd. In het kader van de discussie over de integriteit van politieke ambtsdragers en ter voorkoming van negatieve beeldvorming over het openbaar bestuur, acht ik het van belang de normering wettelijk te verankeren. Het voornemen is om de bestedingsdoelen eenduidig te regelen, bijvoorbeeld in een algemene maatregel van bestuur krachtens de Gemeentewet. De Kamer ontvangt hierover op korte termijn een voorstel’,9

schrijft de minister, zoals in § 5.3 al gezegd. Snel hierna valt het kabinet Balkenende II en het zal nog heel wat voeten in de aarde hebben vooraleer de wet zal worden aangepast. Het voorstel om de fractieondersteuning beter te reguleren zal het uiteindelijk niet halen.

Ook nadat RTL-Nieuws op maandag 17 maart 2014 de uitkomsten van een onderzoek naar de bestedingen op basis van de fractieondersteuning in de zeventig grootste Nederlandse gemeenten publiceerde10 bleef het stil in de landelijke politiek. De minister verzocht naar aanleiding van de publicaties wel twee gemeenten (Lansingerland en Haarlemmermeer) op basis van artikel 118 van de Gemeentewet om ambtsbericht, maar de Tweede Kamer wijdde er geen aandacht aan. Twee dagen later vonden (immers) de gemeenteraadsverkiezingen plaats.

In de hele reeks van evaluaties wordt zoals gezegd regelmatig stilgestaan bij de positie van de gemeentelijke ambtenaren en de gevolgen van de dualisering voor de positie van deze ambtenaren. Des te opmerkelijker is het dat in geen enkele evaluatie – noch door de desbetreffende commissie, noch in de reactie van de regering – bij de conclusies en aanbevelingen ook maar één woord wordt besteed aan de positie van deze ambtenaren bij het verlenen van ambtelijke bijstand aan de gemeenteraad.

De commissie Leemhuis spreekt in haar rapport11 slechts over de rol van de griffier als ‘vraagbaak en klankbord’12 voor de raadsleden. Het aan dit rapport ten grondslag liggende onderzoek van bureau Berenschot13 gaat juist uitgebreid in op de positie van de ambtelijke organisatie, maar slaat daarbij de plank volledig mis door deze ambtelijke organisatie een zelfstandige rol toe te dichten in de informatievoorziening richting gemeenteraad.

Deze gedachte komt nog een keer terug in het eindrapport14 naar aanleiding van het congres ‘Staat van het dualisme’ in 2008. In dit eindrapport wordt eerder op basis van ‘onderzoek’15 geconstateerd dat ‘De rol van de ambtelijke organisatie (...) in het dualiseringsproces onderbelicht geweest [is]’16 en eerder stelt het eindrapport:

‘Gemeenten verschillen op het punt van de wijze waarop de ambtelijke medewerkers door raadsleden benaderd worden; doorgaans loopt dit via de griffies, soms zijn er rechtstreekse contacten tussen raadsleden en ambtenaren’,17

zonder daar verder op in te gaan. Ook hier geen aanbeveling of conclusie hieromtrent.

Eenzelfde opmerking is te vinden in het eerste jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie uit 2003:

‘De ambtenaren zijn als spelers wellicht onderbelicht in de startfase van de Vernieuwingsimpuls. Dit feit onderstreept de noodzaak om de rol van de ambtelijke organisatie veel explicieter te maken in de doorstartfase.’18

Maar in het hoofdstuk ‘Aanbevelingen’19 ontbreekt het onderwerp.

Alleen het rapport van bureau Berenschot gaat in op het mogelijke loyaliteitsconflict, waar gemeenteambtenaren mee geconfronteerd kunnen worden als ze gevraagd worden de gemeenteraad ambtelijk te ondersteunen.

‘Naast de angst voor een overbelasting voor de ambtelijke organisatie werd in de commentaren op het wetsontwerp ook aangegeven dat voor de ambtenaren die de raad van ondersteuning zouden moeten voorzien een loyaliteitsconflict zou kunnen ontstaan. De gemeentesecretarissen geven inderdaad aan dat dit voor de ambtelijke organisatie in het begin verwarrend was. Vragen als “naar wie moeten we luisteren; de wethouder of de raad?” kwamen inderdaad naar boven’,20

zo stelt het rapport om daarna onmiddellijk het probleem te relativeren – net zoals de minister en de politieke woordvoerders tijdens de wetsbehandeling gedaan hadden – met de praktische oplossingen uit de praktijk:

‘Inmiddels kristalliseert dit zich al wat meer uit. Technische vragen leveren geen probleem meer op, bij inhoudelijke vragen wordt een beroep gedaan op de politiek-bestuurlijke antenne van de ambtenaar’.21

Ruim een jaar na de publicatie van het rapport van bureau Berenschot verschijnt in De Gemeentestem onder de naam ‘De ambtenaar in spagaat’22 het enige wetenschappelijke artikel uit de periode 2002-2016, waarin dit loyaliteitsconflict dat voortkomt uit de nieuwe verhouding tussen gemeenteraad en ambtenaar in het dualistisch bestuursmodel uitvoerig wordt behandeld.

‘De gemeentelijke ambtenaar kan echter, zo zullen wij in dit artikel betogen, in een “spagaat” terecht komen. De ambtenaar dient loyaal te zijn aan het college. Primair dient hij het college te ondersteunen bij de uitvoering van beleid. Maar tegelijkertijd dient de ambtenaar aan de raad bijstand te verlenen. Het kan hem in een moeilijke positie brengen, bijvoorbeeld indien de ambtelijke bijstand politiek gevoelige informatie betreft’,23

zo beginnen Westerbeek & Broeksteeg hun verhandeling. Maar dit doen ze pas nadat ze hebben vastgesteld dat ‘in de gemeentelijke dualiseringsoperatie, die in 2002 plaatsvond, (...) weinig aandacht besteed [is] aan de positie van de ambtelijke dienst.’24

De auteurs schetsen een nauwkeurig beeld van de veranderde positie van de gemeenteambtenaar na de invoering van het duale bestel, die gebaseerd is op loyaliteit aan het college van burgemeester en wethouders. Ook in het monistische bestuursmodel waren de gemeenteambtenaren in de dagelijkse praktijk het sterkst verbonden aan het college, maar stond de ambtelijke dienst onder het finale gezag van de gemeenteraad.

‘Met de introductie van het dualisme is er een duidelijkere scheiding aangebracht in de positie en de bevoegdheden van de raad enerzijds en die van het college anderzijds. Hoewel de raad nog steeds het hoogste gemeentelijke orgaan is, heeft het college thans meer vooral bestuurlijke bevoegdheden, waaronder bevoegdheden die betrekking hebben op de ambtelijke dienst. Het college stuurt het ambtelijke apparaat aan en stelt regels vast over de ambtelijke organisatie van de gemeente. Het college benoemt, schorst en ontslaat ambtenaren. De ambtelijke dienst staat ten dienste aan en onder gezag van het college. Het college draagt politieke verantwoordelijkheid voor het handelen van de gemeentelijke ambtelijke dienst; het legt aan de raad verantwoording af over het handelen en nalaten van de ambtelijke dienst. Er bestaat, buiten (...) artikel 33 van de Gemeentewet, geen rechtstreekse staatsrechtelijke relatie tussen de raad en de ambtelijke dienst. Vanuit de positie van de ambtenaar staat loyaliteit aan het college centraal’,25

zo vatten Westerbeek & Broeksteeg de positie van de gemeenteambtenaar samen.

De auteurs leggen een verband met de – meer uitgekristalliseerde en beter beschreven26 – verhoudingen op rijksniveau, waarbij er ook regels zijn gesteld voor de ‘ambtelijke bijstand’ door ambtenaren van de ministeries aan (leden van) de Tweede Kamer. Ze verwijzen hierbij naar verschillen in de totstandkoming van de ‘Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren’27 enerzijds en de ‘Verordening ambtelijke bijstand gemeenteambtenaren’28 anderzijds. Westerbeek & Broeksteeg slaan de spijker op zijn kop als ze stellen

‘Opmerkelijk is dat op gemeentelijk niveau de raad de verordening vaststelt en dat op rijksniveau de minister-president, namens de ministerraad, (interne) regels uitvaardigt. Gezien het feit dat de ambtelijke dienst onder het college valt, zou het logischer zijn dat het college regels zou vaststellen over de mate waarin en de wijze waarop het ambtenaren “uitleent” aan werkzaamheden voor de raad. Het gaat immers om ‘zijn’ ambtenaren.’29

Westerbeek & Broeksteeg omschrijven nauwkeurig de regeling, zoals artikel 33 van de Gemeentewet en de hierop gebaseerde Modelverordening ‘Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’30 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten die voorstaan. Kernpunten hiervan zijn dat de ambtelijke bijstand uitsluitend plaatsvindt via de griffie en dat rechtstreekse contacten tussen raadsleden en gemeenteambtenaren – behoudens de griffie-ambtenaren – zich beperken tot ‘technische informatie’.

Ze stellen echter direct ook vast dat de praktijk vaak anders is. Zeker in kleinere gemeenten zijn de lijnen tussen raadsleden en ambtenaren vaak uiterst kort en de precieze definitie van ‘technische informatie’ is soms onduidelijk. Hier kan ook meespelen dat veel raadsleden en ambtenaren nog voortkomen uit de monistische traditie, waarin de verhouding tussen raad en ambtelijke organisatie een andere was.

‘Voor raadsleden die hun ervaring vooral opdeden onder het oude systeem kan het echter lastig zijn om roloriëntaties en rolgedrag aan te passen in overeenstemming met de Wdg. Zij moeten eerst “af” van oude, ingeslepen roloriëntaties en gedrag’,31

zegt De Groot daarover in een studie naar de effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op het democratische proces in de Nederlandse gemeenten.

Het verlenen van ambtelijke bijstand aan (leden van) de gemeenteraad kan – bij disproportioneel gebruik van dit recht – leiden tot een overbelasting van de ambtenaar omdat dit werk niet meegenomen is in de ambtelijke planning. Het kan voor de ambtenaar – ofschoon in dit geval het verzoek om ambtelijke bijstand conform de modelverordening kan worden geweigerd – moeilijk zijn om dit probleem tegenover de raad of het raadslid aan te geven. In de tweede plaats is het vaak onduidelijk wat de precieze (politieke) lading van een op het oog technische vraag aan een gemeenteambtenaar is en weet de ambtenaar ook niet op welke wijze of in welke context zijn technische informatie in de gemeenteraad wordt overgebracht.32

Het derde – en meest belangrijke – onderdeel van de ambtelijke spagaat is de ‘dubbele pet’-problematiek, die tot loyaliteitsconflicten kan leiden. Westerbeek & Broeksteeg33 verwijzen hierbij naar de situatie, waarin een ambtenaar gevraagd wordt om te adviseren in een politieke afweging door de raad of de technische bijstand bij de formulering van moties, amendementen en initiatiefvoorstellen.

Een aparte categorie van loyaliteitsproblemen ontstaat bij het opleggen van geheimhouding aan de betreffende gemeenteambtenaar door de raad of het raadslid, waaraan de ambtelijke bijstand wordt verleend.

Oorspronkelijk stond de mogelijkheid tot het opleggen van geheimhouding aan een ambtelijke bijstand verlenende ambtenaar in de modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, maar na een uitvoerige discussie – aangezwengeld door de Utrechtse commissaris van de Koningin Staal in 2004 – werd deze mogelijkheid uiteindelijk geschrapt in de in 2010 vernieuwde modelverordening. Westerbeek & Broeksteeg zeggen hierover:

‘Duidelijk zal zijn, dat zulk een geheimhoudingsplicht in strijd is met de hiervoor genoemde ambtelijke loyaliteit. De door de ambtenaar verleende bijstand zou de plannen van zijn “baas”, het college, kunnen tegenhouden of tegenwerken. Het feit dat de ambtenaar niets over de omvang en inhoud van zijn werkzaamheden voor de raad aan het college mag melden, doorkruist de loyaliteit aan het college in ernstige mate. Daarnaast blijft het college politieke verantwoordelijkheid dragen, ook voor de werkzaamheden van de ambtenaar waarvan hij geen wetenschap heeft.’34

Tenslotte stellen Westerbeek & Broeksteeg35 dat zich loyaliteitsproblemen kunnen voordoen in het geval van detachering van gemeenteambtenaren bij de gemeenteraad, wat in de praktijk betekent dat deze ambtelijke bijstand verlenende ambtenaren ‘ondergebracht’ worden bij de griffie. In een grote(re) gemeente kan dit weliswaar een oplossing zijn, maar als de ambtelijke organisatie te klein is om bij terugkeer van de betreffende ambtenaar op zijn reguliere plek te garanderen dat hij het college niet hoeft te adviseren over hetzelfde onderwerp, kan deze constructie juist bij uitstek leiden tot een loyaliteitsconflict. Concluderend stellen zij:

‘dat als gevolg van de dualisering, de positie van de ambtenaar kwetsbaarder is geworden. Nu de ambtelijke dienst niet langer onder het gezag van de raad staat, maar van het college, kunnen, indien de raad op grond van art. 33 Gemeentewet een beroep op de ambtelijke dienst doet, loyaliteitsconflicten ontstaan.’36

Westerbeek & Broeksteeg geven op basis van de geconstateerde problematiek enkele handreikingen, die de positie van de ambtenaar zouden kunnen verduidelijken c.q. verstevigen:

1.

Baken het begrip ‘ambtelijke bijstand’ duidelijk af. Hierbij kan het raadslid bij ‘technische en algemene’ vragen rechtstreeks terecht bij de ambtenaar en wordt ‘andersoortige’ informatie uitsluitend van of via het college verkregen. Daarmee wordt aangesloten bij Aanwijzing 7 van de ‘Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren’, waarin wordt gesproken van ‘openbare informatie’.

Ook Westerbeek & Broeksteeg onderkennen echter het hierboven geschetste probleem van het flinterdunne onderscheid tussen technische en politieke informatie:

‘Toegegeven wordt echter wel, dat het onderscheid tussen enerzijds juridische en technische vragen en anderzijds andersoortige vragen niet altijd even helder is. Raadsleden kunnen onder het mom van een juridische of technische vraag om inhoudelijke of politieke informatie verzoeken. Het is aan de ambtenaar om de grenzen hiervan te bewaken en bij twijfel te rade te gaan bij het college dan wel (zoals dat in de praktijk zal gaan) de verantwoordelijke wethouder. Ook rijksambtenaren dienen, indien het om andere dan openbare informatie gaat, onmiddellijk de minister te informeren.’37

2.

Inhoudelijke (politiek gevoelige) bijstand wordt in de eerste plaats verleend door de fractieondersteuning of de griffie. Een gemeenteambtenaar geeft slechts advies indien het college – dan wel de wethouder namens het college – hem daartoe expliciet opdracht heeft gegeven. De auteurs gaan hierbij terecht in op de bijzondere positie van de (politiek neutrale) griffie:

‘De griffie zou zodanig dienen te worden samengesteld, dat er voldoende (juridische) expertise is om bijstand te verlenen bij het formuleren van moties, amendementen en initiatiefvoorstellen. (...) Indien een volgorde in ambtelijke bijstand wordt aangebracht, dient bewust de fractieondersteuning vóór de griffie te worden geplaatst. Bij deze vorm van ondersteuning kan meer inhoud worden gegeven aan het politieke aspect van de politieke partijen. De griffie zal zijn werkzaamheden minder politiek en zo veel mogelijk gelijkmatig verdeeld over de politieke partijen, uitvoeren. De griffie kan ook een rol hebben, indien groepen raadsleden van verschillende politieke kleuren een beroep doen op bijstand.’38

3.

Tenslotte zou een potentieel loyaliteitsconflict bij de ambtelijke bijstand verlenende ambtenaar een weigeringsgrond moeten zijn voor het verlenen van deze bijstand. Hoe dit afgebakend zou kunnen worden, werken de auteurs – buiten het hiervoor betoogde – niet verder uit.

Concluderend stellen Westerbeek & Broeksteeg:

‘Gezien de plaats van de ambtenaar in de organisatie kan niet van hem worden verwacht dat hij een afweging maakt tussen loyaliteit aan het college of dienstbaarheid aan de raad. Zeker, van een ambtenaar mag een zekere mate van professionaliteit worden verwacht, alsmede gevoel voor politieke verhoudingen en noodzakelijke neutraliteit. Dat neemt echter niet weg, dat een dergelijke zwaarwegende belangenafweging, die politieke gevolgen kan hebben, door de leidinggevende dient te worden gemaakt. Met andere woorden, daar beslist het college over, dat verantwoordelijk is voor de ambtelijke dienst. Primair dient de ambtenaar het college en is de ambtenaar loyaal aan het college.’39

Uit de vele uitgevoerde evaluaties van de Wet dualisering gemeentebestuur komt naar voren dat de duale verhoudingen nog niet helemaal zijn ingedaald in de Nederlandse gemeentebesturen. De kwalitatieve en kwantitatieve informatievoorziening aan de gemeenteraad wordt daarbij als een verbeterpunt gezien, maar uit de evaluaties komt niet naar voren dat de regelingen omtrent ambtelijke bijstand en fractieondersteuning daaraan debet zijn. Aan de andere kant is de praktijk van de fractieondersteuning regelmatig aanleiding voor openbare discussie en is de positie van de gemeenteambtenaar zodanig ambigue dat een verduidelijking hiervan zeker gewenst is.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.