II.1.4.2 Invoering van het rechtstreeks beroep

Zoals eerder aangegeven, heeft in de Awb de invoering van een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure plaatsgevonden. In afwijking van het voorontwerp Algemene wet bestuursrecht is destijds gekozen voor de algemene verplichtstelling van deze voorprocedure en niet voor een dubbel facultatieve bezwaarschriftprocedure. In de memorie van antwoord wordt in dat kader nog opgemerkt:

”De mogelijkheid om een bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden van bestuur en belanghebbende over te slaan, gaat niet alleen voorbij aan het belang van eventuele derden bij een heroverweging door het bestuur, maar ook aan het belang dat de administratieve rechter heeft bij een goed voorbereide zaak. Om die reden zien wij op dit moment geen reden de bedoelde mogelijkheid op te nemen."1

Deze argumenten blijken thans niet meer van doorslaggevend belang voor het standpunt van de wetgever over het nut en de functies van de bezwaarschriftprocedure. De geuite kritiek, zoals hierboven omschreven, is door de wetgever ter harte genomen. De wetgever is, amper tien jaar na de invoering ervan, van mening dat een versoepeling van de verplichting een bezwaarschriftprocedure te doorlopen in bepaalde gevallen zinvol kan zijn.2 Sinds 1 september 2004 is door de inwerkingtreding van de Wet rechtstreeks beroep een (mogelijke) versoepeling van het algemeen verplichte karakter van de bezwaarschriftprocedure gerealiseerd.3

In artikel 7:1a van de Awb is de mogelijkheid vastgelegd om, indien het bestuursorgaan en de betrokken belanghebbende(n) daarmee instemmen, onder bepaalde voorwaarden de bezwaarschriftprocedure over te slaan en rechtstreeks tegen het primaire besluit beroep in te stellen bij de bestuursrechter.4 De indiener van het bezwaarschrift dient op grond van het eerste lid van dit artikel daarin een verzoek aan het bestuursorgaan te doen om in te stemmen met rechtstreeks beroep op de rechter. Ingevolge het derde, vierde en vijfde lid, dient het bestuursorgaan indien het de zaak 'geschikt' bevindt voor rechtstreeks beroep, dat zo spoedig mogelijk in een beslissing vast te leggen en stuurt het onverwijld het bezwaarschrift door naar de bevoegde rechter. De rechter is vervolgens, op grond van artikel 8:54a van de Awb, bevoegd om het onderzoek te sluiten en het bezwaarschrift terug te zenden naar het bestuursorgaan, indien hij van mening is dat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep in te stellen. Daarbij dient de rechter marginaal te toetsen of sprake is van een geval waarin kennelijk ten onrechte is ingestemd met het verzoek.5 Zelfs indien hij van mening is dat daarvan sprake is, is de rechter niet verplicht om de zaak terug te verwijzen. Artikel 8:54a kent een discretionaire bevoegdheid toe aan de rechter.6

Beoogd wordt om met de nieuwe regeling tegemoet te komen aan de bezwaren die in de literatuur en vanuit de praktijk geuit zijn tegen het algemeen verplichte karakter van de bezwaarschriftprocedure, en daarmee samenhangend ook de uniforme regeling van de bezwaarschriftprocedure.7 De mogelijkheid om de bezwaarfase over te slaan is vooral bedoeld voor gevallen waarin in de primaire fase reeds een zodanig uitputtende gedachtewisseling heeft plaatsgevonden tussen bestuur en belanghebbende dat de bezwaarschriftprocedure daaraan weinig of niets meer kan toevoegen, terwijl tevens vaststaat dat het besluit nog altijd in geschil is.8 Het overslaan van de bezwaarfase levert in deze gevallen, aldus de wetgever, aanzienlijke tijdwinst op en voorkomt onnodige lasten voor burger en bestuur.9 De Raad van State wijst echter terecht in haar advies op onder meer het feit dat er slechts sprake is van tijdwinst, indien de rechter akkoord gaat met het instellen van rechtstreeks beroep. Indien de rechter van mening is dat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met rechtstreeks beroep, levert de gehele gang van zaken door de terugverwijzing van het bezwaarschrift juist extra vertraging op. De wetgever gaat er echter vanuit dat terugverwijzing slechts incidenteel zal geschieden en het nadeel voor de concrete zaak op de koop toe dient te worden genomen.10

Het feit dat de bezwaarschriftprocedure niet meer zonder meer verplicht wordt voorgeschreven, betekent echter niet dat deze voorprocedure of de daaraan toegekende functies per definitie aan belang hebben ingeboet. De verwachtingen omtrent het gebruikmaken van de mogelijkheid om rechtstreeks beroep te maken liepen uiteen.11 Over de toepassing van artikel 7:1a van de Awb en het functioneren van de mogelijkheid om de bezwaar-schriftfase over te slaan zijn niet veel gegevens bekend.12 Uit de beschikbare gegevens blijkt dat niet op grote schaal van de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan gebruik wordt gemaakt. De in 2005 afgeronde invoeringsevaluatie wijst uit dat slechts in ongeveer 50 zaken rechtstreeks beroep is ingesteld bij de bestuursrechter.13 Vooralsnog lijkt het derhalve een gering aantal zaken te betreffen. In het evaluatierapport wordt zelfs het gevaar genoemd dat de prorogatiemogelijkheid een dode letter zal blijken te zijn.14 Dat hangt volgens de onderzoekers mede samen met de positieve waardering van de bezwaarschriftprocedure door alle betrokkenen. Het lijkt erop dat het doorlopen van de bezwaarschriftprocedure nog steeds in veel gevallen zinvol wordt geacht.15 Dit gegeven is toch enigszins opvallend te noemen gelet op de kritiek naar aanleiding waarvan de invoering van de mogelijkheid om rechtstreeks beroep in te stellen heeft plaatsgevonden.16 Aangevoerd werd immers dat het verplicht doorlopen van deze voorprocedure in veel gevallen nu juist geen toegevoegde waarde had. Voorlopig lijkt ook in relatief veel gevallen terugverwijzing door de rechter plaats te vinden.17 De vraag rijst dan ook of de boogde tijdwinst wel gerealiseerd wordt in voldoende zaken.

De onderzoekers waarschuwen ervoor dat de prorogatiemogelijkheid een dode letter zal worden gezien het geringe gebruik dat er tot nog toe van gemaakt wordt.18 Het geringe aantal gevallen waarin de prorogatiemogelijkheid vooralsnog is benut zou een indicatie kunnen vormen voor het nut van het bestaan van de bezwaarschriftprocedure. Belangrijker nog is dat de aan de bezwaarschriftprocedure toegekende functies onverminderd gelden in die gevallen waarin tegen een besluit in primo wél deze voorprocedure gevolgd wordt. De bezwaarschriftprocedure is nog steeds de voorprocedure die in de meeste gevallen gevolgd wordt en moet worden. Omdat het uitgangspunt is dat alle indieners van een bezwaarschrift, naast het betrokken bestuursorgaan, dienen in te stemmen met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure, is ook de verwachting dat bij besluitvorming waarbij meer belanghebbenden zijn betrokken weinig gebruik kan worden gemaakt van het rechtstreeks instellen van beroep bij de bestuursrechter.19 Bij besluitvorming waarbij een groot aantal belanghebbenden is betrokken, wordt echter vaak de (uniforme) openbare voorbereidingsprocedure gehanteerd in de primaire besluitvormingsfase. Dit heeft automatisch, gelet op artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d van de Awb, tot gevolg dat geen bezwaarschriftprocedure doorlopen hoeft te worden.20 Voor besluiten waarbij meer belanghebbenden betrokken zijn en die procedure niet gevolgd wordt in de primaire besluitvormingsfase, geldt nog steeds de bezwaarschriftprocedure en zal deze veelal ook doorlopen worden. Vooralsnog kan de conclusie zijn dat de bezwaarschriftprocedure niet wezenlijk aan belang lijkt te hebben ingeboet en als voorportaal voor de procedure bij de bestuursrechter nog steeds een belangrijke functie heeft. De vraag naar de voor die procedure geldende eisen en de betekenis in dat kader van de beginselen van behoorlijke rechtspleging blijft daarmee dan ook onverminderd van belang.