31.1 Inleiding

Toen de Awb tot stand kwam, was de fiscale wereld in Nederland nogal gesloten en op zichzelf gericht. Typerend was de discussie binnen de Vereniging voor belastingwetenschap naar aanleiding van de komst van de Awb. De door die vereniging ingestelde Commissie-van Vucht adviseerde in 1989 om de belastingwetgeving volledig uit te zonderen van toepassing van de Awb.1 De regeling over het proces van belastingheffing2 in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) is sterk gericht op toekenning van bevoegdheden aan de inspecteur met het oog op een doelmatige uitvoering van dit het massale proces. In het licht daarvan was de Commissie-van Vucht bevreesd voor de nadruk die in de Awb wordt gelegd op rechtsbescherming van de burger. Zij verwachtte dat de rechterlijke macht als gevolg daarvan ‘verstopt raakt door allerlei minder gewenste beroepsmogelijkheden’.3 Maar de meningen waren verdeeld. Er werd forse kritiek op het rapport van de Commissie geleverd tijdens de bespreking ervan binnen de Vereniging voor belastingwetenschap.4 Zo hield J. van Soest, advocaat-generaal bij de Hoge Raad, een krachtig pleidooi voor meer openheid ten aanzien van het algemene bestuursrecht.

De weerstand tegen de komst van de Awb heeft niet geleid tot een categorische uitzondering voor de belastingwetgeving. Uiteindelijk is gekozen voor een compromisoplossing. De Awb is wel vanaf het begin, in 1994, gaan gelden voor het belastingrecht, maar in de fiscale wetgeving is een aantal uitzonderingen ten opzichte van de Awb opgenomen. Dat is vooral gebeurd om rekening te houden met de massaliteit van het proces van belastingheffing. Bij de invordering van belastingen is toepassing van de Awb bovendien voor het overgrote deel uitgezonderd.5

Terugkijkend op de 25 jaar die sindsdien zijn verstreken, vallen er uiteenlopende ontwikkelingen te constateren. Een gemengd beeld dus. Aan de ene kant zijn er divergerende tendensen, waarbij de fiscale wetgever een eigen weg wil blijven gaan. In een aantal opzichten kiest de fiscale wetgever inmiddels zelfs voor een nog verdere afwijking van het algemene bestuursrecht. Daartoe is een aantal keren een beroep gedaan op het ‘bijzondere karakter’ van het belastingrecht, zonder dat daarbij overigens altijd wordt toegelicht waarin dat bijzondere is gelegen en waarom dat een afwijking van de Awb rechtvaardigt. Aan de andere kant zijn er in de afgelopen 25 jaar ook ontwikkelingen te constateren waardoor het belastingrecht dichter bij de rest van het bestuursrecht is gekomen, en daartussen dus meer coherentie is ontstaan. Ik denk dat die laatste tendensen de overhand hebben. Dat is ook goed, het draagt ertoe bij dat er geen onderdelen van het bestuursrecht in een geïsoleerde positie blijven. Een beperkte oriëntatie komt de kwaliteit van het recht ook niet ten goede. Bovendien gaat de Grondwet er in artikel 107, tweede lid, van uit dat gestreefd moet worden naar uniformiteit in de bestuursrechtelijke wetgeving. De regering heeft dan ook het – mijns inziens juiste – uitgangspunt gehanteerd dat op bijzondere deelgebieden van het bestuursrecht, zoals het belastingrecht, niet behoort te worden afgeweken van de Awb, tenzij dat vanwege de specifieke aard van de betrokken (fiscale) regeling geboden is.6

In deze bijdrage zal ik ingaan op een aantal van die convergerende én divergerende tendensen in het belastingrecht in de afgelopen 25 jaar. De tussenstand na 15 jaar Awb heb ik al beschreven in mijn bijdrage aan de bundel ter gelegenheid van dat jubileum.7 Ik zal nu opnieuw de balans opmaken, waarbij ik ter vermijding van teveel herhaling zo nu en dan zal verwijzen naar die eerdere beschouwing.