4.7.12.3 Vertrouwen contra legem

In paragraaf 4.7.4 werd gesteld dat het aannemen van overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste of onvolledige informatieverstrekking in veel gevallen neerkomt op het honoreren van een beroep op rechtsdwaling, althans in die gevallen waarin de onjuist- of onvolledigheid schuilt in een kwalificatie van de feiten op grond van het toepasselijke recht (paragraaf 1.5.2). Duidelijk is daarom dat de aard van de informatie, te weten informatie die onjuist is wegens strijd met het recht, op zichzelf niet in de weg behoeft te staan aan het ontstaan van een gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid daarvan, tenminste wanneer schadevergoeding wordt gevorderd.1 Iets anders kan bezwaarlijk worden aangenomen, nu de informatieverstrekking in veel gevallen nodig is door het ontbreken van rechtskennis ab initio, en de informatieverstrekking er juist toe strekt om een lacune in de rechtskennis weg te nemen, om zo te voldoen aan de eisen die het formele rechtszekerheidsbeginsel stelt (paragraaf 2.3.1.2). Dit betekent echter niet dat elke betekenis kan worden ontzegd aan het contra legem-karakter. Welke betekenis daaraan toekomt, is niet zonder meer af te leiden uit de rechtspraak van de burgerlijke rechter op het gebied van onjuiste of onvolledige informatieverstrekking. Deze rechtspraak biedt onvoldoende aanknopingspunten om algemene uitspraken te doen over de invloed die dat karakter heeft op de beantwoording van de vertrouwensvraag.2 Om die reden wordt hierna bezien hoe de bestuursrechter omgaat met de contra legem-werking van het vertrouwensbeginsel en hoe de burgerlijke rechter omgaat met toezeggingen die in strijd met de wet zijn gedaan respectievelijk besluiten die in strijd met de wet zijn genomen. Hieruit worden vervolgens lessen getrokken voor onjuiste informatieverstrekking.3

Uit de rechtspraak van de bestuursrechter blijkt dat (zeer) terughoudend wordt omgegaan met het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel, indien dat ertoe zou leiden dat de toepassing van een wettelijk voorschrift moet wijken.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de contra legem-werking van het beginsel een aantal malen met zoveel woorden uitgesloten, overwegende dat schending van het beginsel niet kan leiden tot vergunningverlening in strijd met de wet.4 In andere gevallen is zij een minder rechtlijnig oordeel toegedaan. In de zaak van het ‘weekendverbod garnalenvisserij’ werd overwogen dat een medewerker van de Algemene Inspectie Dienst geen rechtens te honoreren vertrouwen had gewekt, nu de verstrekte onjuiste informatie ‘dermate afweek’ van de betreffende wettelijke bepalingen dat het op de weg van de burger had gelegen om nadere informatie in te winnen.5 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven is eveneens terughoudend.6 De andere hoogste bestuursrechters zijn (ogenschijnlijk) iets ruimhartiger. De Centrale Raad van Beroep overwoog reeds in 1975 dat bijzondere gevallen denkbaar zijn, waarin strikte toepassing van een wetsbepaling in die mate in strijd komt met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.7 De belastingkamer van de Hoge Raad is sinds lange tijd een vergelijkbare opvatting toegedaan, en oordeelde in de zogenoemde doorbraakarresten dat een afweging van het beginsel dat de wet moet worden toegepast en het vertrouwensbeginsel met zich kan brengen dat een strikte toepassing van de wet achterwege dient te blijven.8 Bij die afweging staat voorop dat de fiscus niet gebonden is aan uitlatingen die verwachtingen hebben gewekt.9 Bijzondere omstandigheden kunnen evenwel aanleiding geven om van die regel af te wijken. Daartoe is volgens de Hoge Raad ten minste vereist dat de inlichtingen niet ‘zo duidelijk in strijd zijn met een juiste wetstoepassing’ dat de betrokken belastingplichtige redelijkerwijs hun onjuistheid had kunnen en moeten beseffen.10 Voor toezeggingen geldt dat in beginsel doorslaggevende betekenis moet worden toegekend aan het vertrouwensbeginsel, tenzij de toezegging ‘zo duidelijk in strijd zijn met een juiste wetstoepassing’ dat de belastingplichtige in redelijkheid niet op nakoming daarvan mocht rekenen.11

De civiele kamer van de Hoge Raad heeft in zijn rechtspraak over toezeggingen aansluiting gezocht bij de hiervoor besproken rechtspraak van de belastingkamer.

In het arrest Caribbean/Aruba had de Minister van Financiën van Aruba een toezegging gedaan die in strijd was met de Landsverordening.12 De Hoge Raad overweegt dat de vraag of Caribbean rechten kan ontlenen aan de toezegging slechts ontkennend kan worden beantwoord indien de toezegging ‘zo duidelijk in strijd is met een juiste toepassing’ van de Landsverordening dat Caribbean in redelijkheid niet op nakoming van de toezegging mag rekenen.13 Met betrekking tot vergunningen oordeelde de Hoge Raad in het arrest Parochiehuis Woerden enigszins anders.14 Uit het arrest blijkt dat een vergunninghouder er in het algemeen op mag vertrouwen dat een hem verstrekte vergunning overeenkomstig de desbetreffende voorschriften is verstrekt en dat hij gerechtigd is van die vergunning gebruik te maken. Dit kan anders zijn wanneer het verlenen van de vergunning ‘een ook voor de vergunninghouder zo onmiskenbare wetsschending oplevert’ dat hij had moeten begrijpen dat het betreffende overheidsorgaan hem deze niet had mogen verlenen.15 Het enkele feit dat de verleende bouwvergunning ‘op gespannen voet’ stond met het bestemmingsplan was hiertoe onvoldoende. In het arrest Grubbenvorst/Caldenbroich werd, tot slot, overwogen dat er reeds bij een redelijke grond voor twijfel aan de regelmatigheid van een bouwvergunningverlening sprake kan zijn van ‘eigen schuld’ aan de zijde van de vergunninghouder die op basis daarvan is gaan bouwen (zie ook paragraaf 7.5.2). 16

Op basis van het arrest Caribbean/Aruba stelt Menu dat de betekenis van wat hij noemt ‘tegenwettelijke toezeggingen’ mede afhankelijk is van de kenbaarheid van het tegenwettelijke karakter daarvan.17 Door Menu wordt uit het arrest afgeleid dat de privaatrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid voor tegenwettelijke toezeggingen slechts marginaal wordt beperkt door kenbaarheidseisen, en dat aan de burger geen al te hoge eisen worden gesteld. Dat uit het criterium van de duidelijke strijd met een juiste wetstoepassing slechts een marginale beperking voortvloeit, zou ik echter niet willen verdedigen. Welke aansprakelijkheidsbeperkende invloed de eis van de duidelijke wetsschending heeft, is mijns inziens onder meer afhankelijk van de rechtsregel waarmee de uitlating in strijd is. Is dat een rechtsregel waaraan het bestuursorgaan een gebonden bevoegdheid ontleent, in het kader waarvan hem geen enkele discretionaire ruimte toekomt, dan is mijns inziens sprake van een wezenlijke beperking van aansprakelijkheid. In een dergelijk geval volgt uit de wet welke beslissing het bestuursorgaan dient te nemen, en spelen geen vage normen die voor meerderlei uitleg vatbaar zijn. Wanneer de rechtsregel daarentegen een (vrije) bevoegdheid toekent waarbij het bestuursorgaan beleidsvrijheid heeft, die niet nader is ingevuld door de vaststelling van beleidsregels, en ook overigens in vage of onduidelijke bewoordingen is gesteld, zal de overheid minder snel een beroep op de eis van de duidelijke wetsschending kunnen doen.18 In dat geval is de onjuiste uitleg van die bepaling niet snel zodanig evident dat zij duidelijk in strijd is met de wet.

Menu stelt voorts dat het criterium van de ‘zo duidelijke strijd’ uit het arrest Caribbean/Aruba correspondeert met het criterium van de ‘zo onmiskenbare wetsschending’ uit het arrest Parochiehuis Woerden.19 Hierin kan ik hem evenmin volgen. De Hoge Raad lijkt namelijk minder hoge eisen te stellen aan de rechtskennis van de vergunninghouder in een horizontale verhouding (in het arrest Parochiehuis Woerden) dan aan de rechtskennis van de burger die afgaat op een overheidstoezegging (in het arrest Caribbean/Aruba). Dat een toezegging duidelijk in strijd is met een wetsbepaling, wil immers niet zeggen dat die strijdigheid onmiskenbaar, met andere woorden, overduidelijk, is. In verticale verhoudingen lijkt derhalve een (iets) zwaardere maatstaf voor het aannemen van rechtsdwaling te gelden. Een verklaring hiervoor kan worden gevonden in het feit dat een onjuiste wetsuitleg in beginsel voor rekening van de overheid komt, en niet voor rekening van de burger. Deze laatste opmerking geldt ook in het kader van de aansprakelijkheid wegens onjuiste of onvolledige informatieverstrekking (vgl. paragraaf 5.6.1). De norm dat de overheid zich dient te onthouden van onjuiste informatieverstrekking strekt juist ter bescherming van de burger die zelf niet over kennis van het recht beschikt (vgl. paragraaf 6.4).

Om die reden sta ik in het kader van informatieverstrekking een aansluiting bij het criterium van de ‘zo onmiskenbare wetsschending’ voor.20 Het criterium van de ‘zo duidelijke strijd’ is iets (maar niet veel) strenger voor de burger, in de zin dat het aansprakelijkheid iets (maar niet veel) verder beperkt dan het criterium van de ‘zo onmiskenbare wetsschending’. Dit laatste criterium zou de bescherming van de voornoemde norm onnodig (verder) uithollen. Het hanteren van een criterium dat aansprakelijkheid extra beperkt, wordt ook niet gerechtvaardigd door de problematiek van de binding van het bestuursorgaan aan het vertrouwen en van het honoreren van dat vertrouwen. Deze problematiek speelt niet in deze context, omdat, anders dan bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel door de bestuursrechter, het wekken en niet het schenden van vertrouwen als schadeoorzaak wordt aangemerkt (vgl. paragraaf 4.7.5). Met het enkele feit dat de verstrekte informatie onmiskenbaar in strijd is met de wet, gaat overigens niet hand in hand dat in geen geval plaats is voor een gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid van de verstrekte informatie. Het tegenwettelijke karakter van de verstrekte informatie pleit in dat geval weliswaar tegen het aannemen van een zodanig vertrouwen, maar is slechts één gezichtspunt dat in aanmerking moet worden genomen. De overige omstandigheden van het geval kunnen in voorkomend geval op het tegendeel wijzen. Het is wel een zwaarwegend gezichtspunt, zoals ook de – doorgaans uit de wet kenbare – onbevoegdheid van het informatie verstrekkende bestuursorgaan dat zou moeten zijn (paragraaf 4.7.10.3), met name indien het gaat om een gebonden bevoegdheid.