6.10 Conclusie

Uit bovenstaande schets van de oorsprong van Europese economische en monetaire integratie en de parlementaire behandeling van het Verdrag van Maastricht kunnen mijns inziens drie conclusies worden getrokken. Ten eerste blijkt hieruit dat de contouren van het huidige stelsel al vroeg zichtbaar waren, inclusief de gebreken ervan. De hedendaagse bepalingen omtrent economisch en monetair beleid uit het Verdrag betreffende de werking van Europese Unie (hierna: VWEU) wijken nauwelijks af van de artikelen zoals die in het Verdrag van Maastricht zijn opgenomen. Ook het Werner- en het Delors-rapport van respectievelijk 1970 en 1989 zijn onverminderd actueel. Bovendien speelde de kritiek die Kamerleden al tijdens de parlementaire behandeling uitten op het Verdrag van Maastricht, ook tijdens de eurocrisis een grote rol. Wel zijn sommige voorstellen al in een vroeg stadium geopperd, maar pas vele jaren later daadwerkelijk uitgevoerd. Zo komt het idee van een gemeenschappelijke markt al naar voren in het EEG-verdrag van 1957, maar wordt dit pas geregeld in de Europese Akte van 1986. Ook het streven naar de EMU wordt al verwoord in het Werner-rapport van 1970, maar komt, na periodes van weinig Europese samenwerking, pas daadwerkelijk tot bloei in het in 1992 ondertekende Verdrag van Maastricht. De EU moet daarom vooral getypeerd worden als een project, dat zich met horten en stoten voortbeweegt.1

Een tweede conclusie die volgt uit het voorgaande is dat het parlement een belangrijke rol voor zichzelf zag weggelegd bij de ontwikkeling naar een Europese valuta. Al in 1980 nam de Tweede Kamer een amendement aan, waardoor het geldstelsel een plaats kreeg in de Grondwet. Bij het invoeren van een Europese munt kon daarom niet aan het parlement voorbij worden gegaan. Hoewel dat ook zonder die Grondwetsbepaling het geval was, benadrukte het parlement hiermee zijn eigen rol in deze ontwikkeling. Ditzelfde deed zich voor bij het amendement over de start van de derde fase. Zoals de regering bij de parlementaire behandeling aangaf, lag het al in de lijn der verwachtingen dat de regering het door haar in te nemen standpunt over de start van de derde fase aan het parlement zou voorleggen. Door dit echter in het amendement expliciet vast te leggen, kon de regering bij het besluit over de derde fase niet aan het parlement voorbijgaan. Op deze wijze heeft het parlement meermaals sterk de nadruk gelegd op de eigen rol bij de overgang naar een gemeenschappelijke munt.

Tot slot is het de vraag wat de betekenis is van deze eerste stappen van Europese integratie voor de formele of materiële invulling van het budgetrecht. Zoals uiteengezet in par. 5.4, is een formele interpretatie van het budgetrecht gericht op het bij wet mede vaststellen van begrotingen door het parlement. Een materiële invulling van dit recht richt zich daarentegen op de zeggenschap van het parlement over bestedingen. Het parlement moet in het kader van het materiële budgetrecht in meerderheid concrete voorgenomen overheidsuitgaven goed- of afkeuren, waarvoor vereist is dat het geïnformeerd wordt over die voornemens.

Hoewel het parlement een sterke positie afdwong aan het begin van de ontwikkeling van de EMU via het amendement over de start van de derde fase, was de interpretatie van het budgetrecht in deze periode overwegend formeel. Belangrijk in dit kader is het oordeel van de regering over de verenigbaarheid van het Verdrag van Maastricht met artikel 105 Gw. Hieruit blijkt dat de regering aan artikel 105 Gw een formele invulling gaf, die door het parlement is geaccepteerd. De regering stelde namelijk dat artikel 105 Gw, waarop het begrotingsrecht wordt gebaseerd, niet de keuzevrijheid van de wetgever bij de vaststelling van economisch beleid beschermt. Het Verdrag van Maastricht betekende geen formele inbreuk op de nationale beleidsautonomie op economisch terrein, aldus de regering. De regering benadrukte verder dat het parlement de bevoegdheid behoudt om begrotingen mede vast te stellen. De regering interpreteerde artikel 105 Gw daarmee op overwegend formele wijze.

De regering erkende dat het parlement door de inwerkingtreding van het verdrag over andere keuzemogelijkheden zou beschikken bij de uitoefening van het budgetrecht. Op grond van het Verdrag van Maastricht kan de Raad immers zoals eerder beschreven globale richtsnoeren vastleggen voor het economisch beleid van de lidstaten. De Raad ziet vervolgens toe op de naleving van die richtsnoeren en kan in het kader van dit zogeheten multilaterale toezicht aanbevelingen richten tot een lidstaat indien het economisch beleid van die lidstaat niet overeenkomt met de globale richtsnoeren of indien dit beleid de goede werking van de EMU in gevaar dreigt te brengen. Bovendien bevat het Verdrag van Maastricht grenzen voor de overheidsschuld en het tekort, waarmee bij de vaststelling van begrotingen rekening moet worden gehouden. Aangezien de aanbevelingen niet bindend zijn, vormen vooral de grenzen voor de overheidsfinanciën een beperking van de bewegingsruimte van het parlement bij de behandeling van begrotingen. Volgens de regering betekende het veranderen van de keuzemogelijkheden voor het parlement echter geen aantasting van artikel 105 Gw, waaruit de formele invulling van deze bepaling blijkt.