1.2 Historie

De positie van gemeenteambtenaar heeft nooit een hoofdrol gespeeld in de wet- en regelgeving voor Nederlandse gemeenten. Al bij de behandeling van de eerste Gemeentewet in de Tweede Kamer in 1851 sprak Thorbecke over de gemeenteambtenaren als ‘ambtenaren, agenten van dat gouvernement, die wellicht niet de behoorlijke, niet de deugdelijke werktuigen der wet of der maatregelen van het gouvernement zijn’.1 Thorbecke zag de ambtenaar dus als een ‘deugdelijk werktuig’ van de bestuurder. Het was – in zijn ogen – volstrekt overbodig voor deze werktuigen uitvoerige rechtsregels op te stellen.2 In de Gemeentewet 1851, die in grote lijnen tot 1992 in stand is gebleven, werden dan ook slechts drie ambtenaren met name genoemd: de secretaris, de ontvanger en de ambtenaar van de burgerlijke stand. Daarnaast werd bepaald dat de gemeenteraad de bezoldiging van de plaatselijke ambtenaren en bedienden regelt en hen benoemt en ontslaat.3

De secretaris was als hoofd van de secretarie de intermediair tussen de burgemeester, het college van burgemeester en wethouders en de raad aan de ene kant en het ambtenarenapparaat aan de andere kant.4 Dit kenmerkt de spagaat van de secretaris en met hem van de hele ambtelijke organisatie. Zeker als de raad als hoogste orgaan en ‘algemeen bestuur’ van de gemeente naar een andere positie toegroeit dan het college van burgemeester en wethouders, dat met de uitvoering van het beleid steeds meer de rol van ‘dagelijks bestuur’ op zich neemt. Dit terwijl het college gaandeweg ook steeds meer bij die rol horende bevoegdheden door de raad gedelegeerd of gemandateerd krijgt. Daarnaast groeit de ambtelijke organisatie en ontwikkelen de specialismen zich zodanig dat de inhoudelijke superioriteit van de ambtenaar in conflict dreigt te komen met het politieke primaat van wethouder en raad. Hiermee wordt de positie van de secretaris uiterst moeilijk. Hij bevindt zich in een spagaat met enerzijds de veelal op emotie gebaseerde wensen van de politiek en anderzijds de rationele inzichten van de ambtelijke specialisten.

Ofschoon al sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw gesproken wordt over de ontwikkelingen rondom de positie van de gemeentesecretaris en zijn ambtenaren in relatie tot de inhoudelijke ondersteuning van het college en de (individuele leden van de) gemeenteraad, is het niet deze positie van de secretaris – en in zijn kielzog de hele gemeentelijke ambtelijke organisatie – die in de laatste decennia van de twintigste eeuw aanleiding vormt voor een ingrijpende herziening van de Gemeentewet.

De discussie gaat vooral over samenwerkingsverbanden en bestuurlijke verhoudingen. De Gemeentewet wordt in 1992 gemoderniseerd en aangepast aan de nieuwe tijd en haar instituten. De grote revolutie in de Gemeentewet zal echter niet lang op zich laten wachten.

In april 1996 wordt in de Tweede Kamer, bij de bespreking van de regeringsvoorstellen omtrent de ‘Staatkundige, Bestuurlijke en Staatsrechtelijke Vernieuwing’6 door de leden Te Veldhuis (VVD), Rehwinkel (PvdA) en Scheltema-De Nie (D’66) een motie7 ingediend met als dictum ‘verzoekt de regering om een analyse te maken van het huidige functioneren van deze organen [gemeenteraden en Provinciale Staten, JH] en om alle pro’s en contra’s van monisme en dualisme op provinciaal en gemeentelijk niveau te inventariseren en te voorzien van een beleidsmatig oordeel’. Met uitzondering van de fracties van SGP en GPV werd de motie Kamerbreed ondersteund. Bij de totstandkoming van het tweede Paarse kabinet in 1998 werd de wens van de Kamer opgenomen in het regeerakkoord. Hiertoe wordt ‘een Staatscommissie ingesteld die de opdracht krijgt te onderzoeken op welke wijze de dualisering van het lokale bestuursmodel vormgegeven kan worden’.8 Deze staatscommissie ‘Dualisme en Lokale Democratie’, die bekend zal worden als de ‘Commissie Elzinga’ brengt haar eindrapport uit in 2000,9 waarna het hierop grotendeels gebaseerde wetsvoorstel10 in mei 2001 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden en per 7 maart 2002 in nagenoeg alle11 Nederlandse gemeenten in werking treedt.

Hoofdonderdeel van de ‘Wet dualisering gemeentebestuur’ (Wdg) is de ontvlechting van de bestuursorganen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders. De wethouders maken geen deel meer uit van de gemeenteraad en mogen zelfs benoemd worden van buiten de raad. Het bestuurlijk primaat verschuift naar het college, maar het regelgevend, controlerend en budgettair primaat blijft – nog sterker dan voorheen – bij de raad liggen.