Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.2:2.5.2.2 Kwaliteitseis: juistheid

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.2

2.5.2.2 Kwaliteitseis: juistheid

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Voorlichting moet voldoen aan de eis van juistheid. Deze eis is, zoals Nicolaï al schreef, ‘evident’.1 Die vanzelfsprekendheid ligt erin dat het onzinnig is om het tegendeel te beweren. Als informatie niet juist is, kunnen de Belastingdienst en de burger hun doel(en) niet kunnen bereiken. Bij onjuiste informatie raakt de burger niet adequaat geïnformeerd, geïnstrueerd, aangespoord en wordt hem geen dienst verleend. Communicatie die zijn doel mist, is niet effectief (paragraaf 5.3).

Juistheid is een rechtsstatelijke kwaliteitseis voor voorlichting. De Belastingdienst heeft een voorlichtende taak op grond van het rechtszekerheidsbeginsel (paragraaf 2.3.2). Van de Sande heeft overtuigend betoogd dat als de overheid uit hoofde van het rechtszekerheidsbeginsel informatie verstrekt aan burgers, vanzelfsprekend is dat de overheid alleen aan die verplichting voldoet indien de informatie juist, volledig en actueel is.

‘Als de verstrekte informatie niet aan deze kwaliteitseisen voldoet, wordt de burger immers nog steeds geen rechtszekerheid geboden. De keuze voor de overheid om informatie te verstrekken gaat dan ook hand in hand met de verplichting om geen onjuiste of onvolledige informatie te verstrekken. Die verplichting kan worden gefundeerd op ongeschreven zorgvuldigheidsnormen. (…) Met het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie mist de informatieverstrekking (…) zijn doel (het bieden van rechtszekerheid) en daarom dient de overheid zich daarvan te onthouden.’2

Zo bezien, is juistheid een essentiële voorwaarde voor deugdelijke voorlichting.

Juridische juiste, volledige, relevante en/of voldoende informatie?

Wat houdt ‘juistheid’ in? Positief geformuleerd: het gaat erom dat de informatie klopt, juist is, correct is, waarheidsgetrouw en inhoudelijk accuraat (‘juridische juistheid’). Negatief geformuleerd: de informatie mag niet onjuist zijn, fouten bevatten, incorrect of onwaar zijn. Juistheid hangt samen met volledigheid. Informatie die weliswaar juist maar onvolledig is bereikt zijn doel evenmin.

Mijns inziens is het een misvatting om voorlichting in zijn algemeenheid te kwalificeren als ‘onvolledig’.3 Die aanduiding miskent namelijk dat het bij voorlichting niet zozeer gaat om volledigheid ten opzichte van de wet (bijv. uitputtend, alle facetten weergeven uit de wet), maar om volledigheid ten opzichte van het doel van de voorlichting. Het gaat dus om volledigheid in termen van relevantie: regeling moet worden weergeven voor zovervan belang in de gegeven situatie. In dat opzicht kan wellicht beter worden gesproken van de eis van voldoende informatie of relevante informatie. Wat voldoende of relevant is, is contextafhankelijk (denk aan doel, publiek). De burger die wil weten of hij aanspraak kan maken op een faciliteit heeft specifiekere informatie nodig dan de burger die enkel wil weten wat het tarief is onder die faciliteit. De burger die op zoek is naar informatie over de fiscale gevolgen van de afkoop van een lijfrentepremie zal niet alle fiscale facetten van lijfrentepremies nodig hebben om duidelijkheid te krijgen over zijn rechtspositie, maar wel de relevante aspecten bij afkoop. De Belastingdienst zal met diversiteit in situaties rekening moeten houden. De lastigheid is uiteraard dat (on)juistheid en (on)volledigheid kunnen samengaan (paragraaf 1.7.7, 2.6.1). Die begrippen worden in de literatuur en rechtspraak dan ook niet strikt gescheiden gebruikt. Als ik hierna spreek over volledig(heid) bedoel ik daarmee dat de informatie zodanig compleet moet zijn dat het voldoende relevante informatie geeft om het doel van die voorlichting te kunnen bereiken.

Het vereiste van ‘goede informatieverstrekking’ uit de behoorlijkheidsnormen van de Ombudsman houdt in dat de overheid ervoor zorgt ‘dat de burger de juiste informatie krijgt en dat deze informatie klopt en volledig en duidelijk is’.4 Uitspraken van de Ombudsman illustreren wat die norm in concrete gevallen inhoudt. Volgens de Ombudsman zal informatieverstrekking in voorlichting niet zozeer een uitputtend overzicht moeten geven, maar dient het wel de elementen te bevatten die essentieel zijn. Ook dient (digitale) informatie juist te zijn.

Voorbeelden

Reeds in een rapport uit 1989 besliste de Ombudsman dat het aspect van volledigheid en juistheid inhoudt dat een voorlichtingsbrochure (de inhoud van) bepalingen van essentieel belang behoorde te bevatten.5 Belangrijke, essentiële informatie mag dus niet ontbreken. Tegelijkertijd heeft de Ombudsman oog voor beperkingen die – naar zijn aard – aan voorlichtingsmateriaal zijn verbonden. Zo besliste de Ombudsman in zijn Jaarverslag uit 1994 naar aanleiding van een brochure van de Belastingdienst dat het verstrekken van specifiek gerichte informatie door middel van brochures zijn beperkingen kent.6 In een rapport uit 2015 over informatie op de website van de RVO over voordelen van elektrisch rijden oordeelde de Ombudsman dat van een overheidsinstantie niet hoeft te worden verlangd ‘dat de informatie die hij via zijn website geeft uitputtend is. Volstaan kan worden met een korte zakelijke weergave, mits duidelijk is waar die informatie op is gebaseerd.’7 In een rapport uit 2013 oordeelde de Ombudsman over de juistheid van informatie op de website van de RDW.8 In dit rapport overweegt de Ombudsman onder andere ‘dat de overheid in steeds grotere mate gebruik maakt van informatieverstrekking via het internet. Van burgers wordt verwacht dat zij zich via het internet laten informeren over hun rechten en plichten. De Nationale ombudsman vindt daarom dat een burger er op moet kunnen vertrouwen dat de informatieverstrekking door de overheid via internet correct is. Zoals voor de burger geldt "een ieder wordt geacht de wet te kennen" geldt dit te meer voor de overheid die informatie over de wet verstrekt.’9 Onlangs oordeelde de Ombudsman dat als informatie achteraf niet juist blijkt, de overheid het daar niet zomaar bij mag laten.10

De Belastingdienst en de staatssecretaris van Financiën beschouwen juistheid en volledigheid van verstrekte informatie (ook) als uitgangspunt.11 In het communicatiebeleid van de Belastingdienst is een en ander geconcretiseerd (paragraaf 3.3.2).

Fiscale rechtspraak en literatuur

In de fiscale jurisprudentie komt doorgaans niet in positief geformuleerde bewoordingen een norm van juistheid van informatie aan de orde.12 Juiste informatie geldt echter wel degelijk als uitgangspunt, want in voorkomende gevallen oordeelt de belastingrechter dat voorlichting een onjuistheid bevat. In de rechtspraak speelt met name het zorgvuldigheidsbeginsel een rol (paragraaf 2.3.2.6). Een goed voorbeeld biedt het arrest BNB 2010/314, waarin de Hoge Raad oordeelt dat belanghebbende uitsluitend als gevolg van onjuiste voorlichting door de Belastingdienst ten onrechte een voorlopige teruggaaf heeft aangevraagd en gekregen. De Hoge Raad acht de Belastingdienst niet gebonden aan de onjuiste voorlichting, maar acht het zorgvuldigheidsbeginsel wel geschonden en daardoor mag de Belastingdienst geen heffingsrente in rekening brengen.13

De fiscale rechtspraak biedt ook voorbeelden waarin de belastingrechter andere gevolgen verbindt aan onjuistheden in voorlichting, zoals vergoeding van griffierechten,14 proceskosten,15 tegemoetkoming in de procedurele sfeer16 of ten aanzien van een bestuurlijke boete (paragraaf 4.3.7.3).

Echter, het uitgangspunt van juistheid van voorlichting betekent niet dat de belastingrechter steeds consequenties verbindt aan onjuistheid, zo laat de rechtspraak zien.17 Integendeel. Ten eerste valt op dat ook in gevallen waarbij de belastingrechter expliciet oordeelt dat voorlichting onjuist en/of onvolledig is, dat volgens de belastingrechter nog niet betekent dat de Belastingdienst aan zijn informatie is gebonden (hoofdstuk 4).18 Ten tweede valt op dat de belastingrechter aan tekortschietende informatie ook niet steeds andere gevolgen verbindt, bijvoorbeeld ten aanzien van de in rekening gebrachte rente of een proceskostenvergoeding.19

Het bovenstaande roept de vraag op of de kwaliteit (juistheid) van voorlichting wel voldoende en effectief door de belastingrechter kan worden getoetst. De kwaliteitseis van voorlichting brengt mee dat aan onjuistheid of onvolledigheid niet zomaar voorbij mag worden gegaan. De belastingrechter zou daaraan consequenties moeten verbinden.

In de fiscale literatuur wordt veelal als vanzelfsprekend beschouwd dat de Belastingdienst burgers in zijn voorlichting behoort te voorzien van juiste informatie.20 Sommige auteurs leggen daarbij een relatie met de impact van belastingheffing op burgers en de complexiteit van fiscale wet- en regelgeving, waardoor een goede kwaliteit van de informatie van (extra) groot belang is.21 Juistheid wordt ook wel in verband gebracht met betrouwbaarheid van de informatie.22 In de literatuur wordt bij voorlichting bovendien ook gewezen op de van de Belastingdienst te verwachten zorgvuldigheid.23 Dit veronderstelt (in ieder geval) dat de informatie geen onjuistheden hoort te bevatten. Toch gaat men in de literatuur niet zo ver dat aan onjuiste informatie steeds consequenties worden verbonden.24

Dilemma: hoe (on)volledig om (on)juist te zijn?

Goede voorlichting zal geen kopie van de wettekst zijn.25 Voorlichting dient een ander doel dan een wettekst en zal daarom vaak minder en anders gepresenteerde informatie bevatten (zie paragraaf 5.3.3). Het dilemma is uiteraard dat onjuistheid in voorlichting kan worden veroorzaakt door onvolledigheid, terwijl voorlichting juist vaak ten opzichte van de wet onvolledig zal zijn.

In de fiscale rechtspraak wijst de belastingrechter er in voorkomende gevallen op dat voorlichting naar zijn aard geen volledige weergave biedt van fiscale wet- en regelgeving.26 De belastingrechter verwacht van voorlichting geen uitputtende weergave, onder andere omdat bij voorlichting bepaalde generalisaties ‘onvermijdelijk’ zijn.27 A-G IJzerman wees er in zijn conclusie bij BNB 2010/314 op dat voorlichtingsmateriaal ‘om als zodanig te kunnen functioneren veelal onvolledig moet blijven ten opzichte van de wet. Onvolledigheid ten opzichte van de wet bergt fouten in zich. Dat geldt ook voor voorlichting die te kort door de bocht is ten opzichte van de wet.’28In voorkomende gevallen acht de belastingrechter voorlichting niet zozeer onjuist, maar wel onvolledig.29 Het gegeven dat uit onderzoeken van de Consumentenbond blijkt dat vaak foute antwoorden worden gegeven aan de BelastingTelefoon, zegt volgens de belastingrechter niet altijd iets over eventueel aan een concrete belastingplichtige verstrekte informatie.30

Ook in de literatuur wijzen auteurs erop dat voorlichting van de Belastingdienst niet een compleet overzicht van het recht kan (of hoeft te) zijn. Zo maakt Happé duidelijk dat in voorlichting doorgaans niet ‘allerlei specifieke, uitzonderlijke situaties’ aan bod kunnen komen.31 Scholten meent dat ‘het onmogelijk is in een algemene informatie volledig recht te doen aan de 1001 individueel bepaalde bijzonderheden, die zich bij een rechtvaardige toepassing van algemene belastingregels kunnen voordoen.’32 Volgens hem dient de Belastingdienst burgers in voorlichting dan ook zo ruim, juist en volledig mogelijk te informeren – en in die formulering zit volgens Scholten ‘toch ook wel enige beperking’. Volgens de redactie Vakstudie Nieuws moet informatie op de website van de Belastingdienst toegankelijk, kort en bondig zijn en kan het onmogelijk elke juridische nuance bevatten.33 Röben vindt dat voorlichting die bestemd is voor een breed publiek beperkt mag blijven ‘tot grote lijnen’.34 Anderzijds mag die voorlichting volgens hem ‘op belangrijke punten geen manco's vertonen.’

Het dilemma waar de voorlichter dus voor wordt gesteld is welke aspecten van een regeling in ieder geval moeten worden opgenomen in voorlichting. Oftewel, wat zijn essentiële elementen, welke elementen mogen niet achterwege blijven in de informatie om burgers een adequaat inzicht in hun fiscale rechtspositie te geven?35 Dat zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld.

Uit de rechtspraak en literatuur ontstaat het volgende beeld. Voor juistheid is een ondergrens dat voorlichting niet onjuist is in termen van onwaarheden of fouten. De eigenschappen die aan de algemene aard van voorlichting zijn verbonden beperken weliswaar – zoals Van de Sande terecht betoogt36 – de volledigheid van de informatie, maar doen geen afbreuk aan de van voorlichting te vereisen juistheid (paragraaf 2.6.3.2, 7.4.2.2). Voor volledigheid is een ondergrens dat voorlichting niet te weinig informatie mag bevatten om het doel van de voorlichting te bereiken (zowel voor de Belastingdienst als de burger). Voorlichting is geen kopie van de wet en in zoverre onvolledig ten opzichte van de wet, maar dient met het oog op doel van de voorlichting in ieder geval essentiële elementen van een regeling te bevatten.

Tot slot merk ik op dat het uitgangspunt van juistheid en volledigheid complicaties meebrengt. Ten eerste is dat het spanningsveld met begrijpelijkheid (paragraaf 2.5.2.3, 3.3, 6.4, 7.4). Ten tweede veronderstelt de norm van juistheid dat de aan voorlichting ten grondslag liggende belastingwet zelf juist en volledig is, terwijl dit niet altijd het geval is (paragraaf 2.2.2). Dat roept de vraag op hoe de Belastingdienst deugdelijke voorlichting kan geven in situaties waarin de daaraan ten grondslag liggende wet zelf te kort schiet en of de belastingrechter daarmee rekening houdt (paragraaf 4.6.2)

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.