5.4.1 Het Unieburgerschap en de LGO-regeling: geleidelijke institutionele inkleuring

Door de jaren heen heeft zowel de associatieregeling inzake de LGO als het Unieburgerschap een grondige ontwikkeling doorgemaakt. De LGO-regeling, primair ontstaan als de gemeenschapsrechtelijke pendant van de Franse TOM, kreeg voor het eerst een grondslag in het Gemeenschapsrecht in 1957, bij het EEG-Verdrag. Frankrijk, België, Italië en het Koninkrijk der Nederlanden waren de lidstaten die gebruik maakten van de LGO-associatieregeling voor (sommige van) hun overzeese gebieden. De doelstelling van deze regeling is, zoals uit Deel IV van het Verdrag blijkt, het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van de LGO en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen de LGO enerzijds en de Unie anderzijds. Dit LGO- regime kenmerkt zich door een asymmetrie. De LGO zijn vrij om hun handelsverkeer met lidstaten van de Unie te onderwerpen aan beperkingen, tenzij deze beperkingen het moederland van de LGO, in tegenstelling tot andere lidstaten, voordelen oplevert. De gedachte achter de zogenoemde ‘Eurafrican Dream’, zoals besproken in Hoofdstuk III, was dat de lidstaten van de Unie op den duur zouden profiteren van de vooruitgang van deze LGO. De werkelijkheid pakte echter in de jaren zestig van de vorige eeuw anders uit, mede in verband met de dekolonisatie van het overgrote deel van de LGO uit 1957.1 Het overgrote deel van de LGO uit 1957, die staan beschreven in paragraaf 3.3.2 (‘De strekking van de LGO-status: de invloed van de dekolonisatie’), vallen thans niet onder het LGO-regime. Een deel van deze oude LGO heeft ervoor gekozen om te worden geassocieerd met de Unie via het ACS-regime. Deze gebeurtenissen naar aanleiding van de onafhankelijkheid van deze voornamelijk Afrikaanse staten heeft ervoor gezorgd dat een gebrek aan interesse ontstond in de toenmalige EEG voor de LGO-regeling. De reden daarvoor was dat de achterblijvende landen en gebieden (Saint-Pierre-en-Miquelon, Nieuw-Caledonië) klein van omvang waren en relatief weinig betekenis konden hebben voor de EEG vergeleken met de LGO uit 1957.

De ontwikkeling die de LGO hebben meegemaakt in de zogenoemde LGO-besluiten van de Raad en de rechtspraak van het Hof van Justitie is behandeld in Hoofdstuk IV. Tot het LGO-besluit uit 1991 worden de LGO beschouwd als het verlengstuk van de ACS-staten. De LGO-besluiten en de overeenkomsten met de ACS-staten komen dan ook tot het LGO-besluit van 1991 nagenoeg overeen. Gedurende deze jaren wordt in de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwelijks aandacht besteed aan de LGO. Deze onverschilligheid jegens de LGO verandert in de jaren negentig van de vorige eeuw. Op initiatief van het Koninkrijk der Nederlanden wordt het LGO-besluit uit 1991 in overeenstemming gebracht met de doelstelling achter het LGO-regime, zoals gecodificeerd in Deel IV van het Verdrag. Een belangrijke breuk treedt op tussen de LGO-regeling en de ACS-regeling als de LGO vanaf 1991 producten rechtenvrij de Unie kunnen invoeren. Deze ontkoppeling van het LGO-regime van het ACS-regime wordt echter problematisch, wanneer in de praktijk ACS- producten, voornamelijk rijst en suiker, na een lichte bewerking in de LGO rechtenvrij worden ingevoerd in de Unie. Voor enkele lidstaten, met name de exporteurs van rijst en suiker, leidt deze omstandigheid tot de verstoring van de gemeenschappelijke markt van voornamelijk rijst en suiker. Het besluit tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit van 1991 beoogde tegemoet te komen aan dit bezwaar van de lidstaten. Gedurende deze jaren wordt in de rechtspraak betekenisvolle uitspraken gedaan door het Hof van Justitie ten aanzien van de positie van de LGO en de aldaar gevestigde burgers in de rechtsorde. In deze rechtspraak valt een verruiming van de werkingssfeer van de Unie naar de LGO te ontwaren. Zo zijn thans, anders dan Deel IV van het Verdrag doet voorkomen, naast Deel IV van het Verdrag, onder meer ook de Delen I (‘De beginselen’) en II (‘Non-discriminatie en burgerschap van de Unie’) van toepassing op de LGO. Ook worden rechters uit de LGO door het Hof van Justitie in Kaefer en Procacci2aangemerkt als rechterlijke instanties in de zin van art. 267 VwEU met als gevolg dat zij prejudiciële vragen kunnen stellen aan het Hof van Justitie. Op grond van Leplat3 vinden bepalingen van het Unierecht zonder uitdrukkelijke verwijzing geen toepassing in de LGO. Indien echter het effet utile van Deel IV VwEU zich verzet tegen een strikte interpretatie, dan vindt de desbetreffende bepaling alsnog toepassing in de LGO. In Antillean Rice Mills4 brengt het Gerecht naar voren dat de instellingen en organen van de Unie in hun rechtsbetrekking met de LGO zich dienen te houden aan de beginselen waar de Unie op is gebaseerd en die met name staan opgesomd in Deel II VwEU. Ook zijn LGO-burgers, indien zij de nationaliteit hebben van een van de lidstaten van de Unie, zoals blijkt uit Eman en Sevinger,5 Unieburgers met als gevolg dat zij zich kunnen beroepen op de rechten die staan opgesomd in Deel II VwEU. Verklaring nr. 36, gehecht aan het Verdrag van Amsterdam, stelt dan ook dat de LGO-regeling zoals deze in het Verdrag is opgenomen, niet toereikend is voor de LGO die zijn overgebleven. Deze teneur wordt voortgezet door de Commissie, die in haar Groenboek van 2008 en de Mededeling uit 2009 naar voren brengt afstand te willen doen van een LGO-regeling die de nadruk legt op ontwikkelingssamenwerking. Integendeel, de Commissie stelt voor om de LGO/Unierechtsbetrekking aldus in te kleuren dat aandacht wordt besteed aan het bevorderen van het concurrentievermogen, het verminderen van de kwetsbaarheid van de LGO en tot slot het bevorderen van de LGO in hun regio. De betrekking tussen de LGO en de Unie dient, met andere woorden, niet meer eenzijdig te zijn, maar wederzijds. Beide actoren dienen rechten en verplichtingen te hebben jegens elkaar.

Deze ontwikkeling van de LGO in de Unie illustreert dat het LGO- regime door de jaren heen grondig is herzien in de LGO-besluiten van de Raad, in de rechtspraak van het Hof van Justitie en in de documenten van de Commissie. De zienswijze van de Unie op de LGO is veranderd. Na de dekolonisatie, toen het overgrote deel van de LGO onafhankelijk werd en onderdeel werd van het ACS-regime, raakten de LGO op de achtergrond. Gedurende lange tijd werden de LGO dan ook gelijk behandeld aan de ACS- staten, waar de aandacht van de Unie met name op was gevestigd. Op initiatief van het Koninkrijk der Nederlanden kregen de LGO vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw een preferabele behandeling boven de ACS-staten. Thans worden de LGO gezien als de daadwerkelijke buitengrenzen van de Unie, waar de waarden van de Unie moeten worden gewaarborgd en uitgestraald. De rechtsbetrekking tussen LGO-Unie dient dan ook meer en meer te worden gekwalificeerd als een wederkerige betrekking, met rechten en verplichtingen over en weer tussen de LGO en de Unie, dan als een eenzijdige rechtsbetrekking die kan worden gekwalificeerd als een ontwikkelingssamenwerking. Het voorgaande biedt dan ook steun voor de stelling dat de strekking van Deel IV VwEU door de jaren heen is gewijzigd.

Een vergelijkbare dynamiek, waarbij een notie in het Unierecht geleidelijk nadere institutionele invulling krijgt, valt te bespeuren wanneer het Unieburgerschap onder de loep wordt genomen. Het Unieburgerschap de iure is een betrekkelijk jong begrip in de Unie. Het is in ieder geval jonger dan het LGO-begrip, aangezien het in werking is getreden in 1993 bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht. Het Unieburgerschap is in het leven geroepen om het Unierecht te legitimeren en de Unieburgers die gebruik maken van de voordelen van het integratieproject te belonen, zo blijkt uit de voorgaande paragrafen. Ook ten aanzien van het Unieburgerschap kan worden geconstateerd dat dit begrip geleidelijk aan institutioneel is vormgegeven, zoals blijkt uit paragraaf 5.3 (‘Het Unieburgerschap als species van het genus burgerschap’). Daar is onder meer naar voren gekomen dat het Hof van Justitie in de eerste jaren na de inwerkingtreding van het Unieburgerschap terughoudend is geweest met het gebruik van dit begrip. Het begrip werd impliciet dan wel expliciet aangehaald in ’s Hofs rechtspraak, zoals in Boukhalfa,6Uecker en Jacquet7 en Stöber en Pereira8. Pas in Martínez Sala9 lijkt het Hof van Justitie voor het eerst zelfstandige betekenis toe te kennen aan het Unieburgerschap. Het Hof van Justitie stelt aldaar immers dat art. 8A (thans 20 lid 2 onder a VwEU) aan de hoedanigheid van de burger het recht koppelt om zich in elke lidstaat te bewegen en aldaar te verblijven. De bepalingen inzake het Unieburgerschap zijn derhalve connex, maar kunnen zelfstandig worden gebruikt. Hoewel in het Verdrag van Amsterdam werd toegevoegd dat het Unieburgerschap het nationaal burgerschap aanvult, doch niet in de plaats daarvan komt, is opvallend dat in de rechtspraak van het Hof van Justitie na het Verdrag van Amsterdam het Unieburgerschap steeds meer een autonome betekenis krijgt. Baanbrekend in dit kader is dat het Hof van Justitie in Grzelczyk10 tot het oordeel komt dat de hoedanigheid van de Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaat dient te zijn. Deze uitspraak is uiterst relevant omdat, zoals A-G Sharpston terecht in haar conclusie bij de uitspraak inzake Ruiz Zambrano11 stelt, volgens deze doctrine van het Hof van Justitie het uitgesloten is dat het Unieburgerschap het nationaal burgerschap louter ‘aanvult’. De uitspraak in Grzelczyk ademt dan ook de geest uit dat het Unieburgerschap een zelfstandig en autonoom burgerschap is dat naast het nationale burgerschap bestaat. De Verdragswijziging in het Verdrag van Lissabon corrigeert daarmee het ‘foutje’ van het Verdrag van Amsterdam.

Onverlet het voorgaande dient in het oog te worden gehouden dat het Unieburgerschap zijn derivatieve karakter behoudt. Het kan immers enkel worden verkregen en het gaat enkel verloren bij de verkrijging en het verlies van de nationaliteit van de lidstaat. De lidstaten dienen bij het vaststellen van de voorwaarden ter verkrijging en verlies van de nationaliteit wel rekening te houden met het Unierecht, in het bijzonder de Unierechtelijke evenredigheidstoets, zo volgt uit onder meer Micheletti12 en Rottmann.13

Ten aanzien van politiek Unieburgerschap zijn onder meer de uitspraken inzake Spanje v. Verenigd Koninkrijk,14Eman en Sevinger15en Delvigne16 relevant. Hoewel het Hof van Justitie in Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman en Sevinger stelt dat uit het Unierecht niet blijkt wie kiesgerechtigd zijn voor de verkiezingen van het Europees Parlement, waardoor het aan de lidstaten is om dit vorm te geven, overweegt het Hof van Justitie in Delvigne dat art. 39 lid 2 EU-Handvest het kiesrecht van de Unieburgers uitdrukt op grond waarvan alle Unieburgers het kiesrecht hebben voor het Europees Parlement.

De in concreto betekenis van deze en andere in paragraaf 5.3 aan bod gekomen uitspraken voor de rechtspositie van de LGO-Unieburger zal in de volgende paragrafen aan een analyse worden onderworpen, alwaar de aandacht ligt bij de werking van de Unieburgerschapsrechten voor de LGO-Unieburger.

Op grond van het voorgaande, kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt over het Unieburgerschap en het LGO-regime als noties in het Unierecht. Volgens het VwEU wordt een betrekkelijk groot deel van het Unierecht uitgezonderd van toepassing voor de LGO. Deze visie in het VwEU is sterk achterhaald door onder meer rechtspraak van het Hof van Justitie, de besluiten van de Raad en de documenten van de Commissie. De ontwikkeling waarin de LGO zich bevindt kan worden gekarakteriseerd als een ontwikkeling waar een steeds groter wordend deel van het Unierecht relevant wordt voor de LGO. Het burgerschapsbegrip van de Unie legitimeert de Unie en beloont haar burgers op weg naar integratie. In de rechtspraak van het Hof van Justitie en in de verslagen van de Commissie over het Unieburgerschap wordt het burgerschapsbegrip in de Unie geleidelijk geïnstitutionaliseerd. Deze teneur in de ontwikkeling van de LGO en het Unieburgerschap lijkt derhalve in dezelfde richting te wijzen. Beide noties zijn derhalve onderhevig geweest aan institutionalisering in onder meer de rechtspraak van het Hof van Justitie.

Een belangrijke kanttekening in dit kader is dat de LGO-regeling, hoewel zij lijkt te convergeren met de UPG zoals ter sprake gekomen in Hoofdstuk IV, een uitzonderingsregime is ten behoeve van de gelding van het Unierecht. Vanuit dit perspectief, waarbij in ogenschouw wordt genomen dat de LGO geen deel uitmaken van de interne markt, kan worden gesteld dat het LGO-regime, zoals het voortvloeit uit het VwEU, en het Unieburgerschap een tegengesteld karakter hebben. Het LGO-regime staat nog steeds voor associatie met overzeese landen en gebieden die thans weliswaar wederkerig wordt ingekleurd, maar die niettemin geen deel uitmaken van de territoriale werkingssfeer van het Unierecht, terwijl het Unieburgerschap onder andere de bevordering van de Europese integratie faciliteert en een expliciete band tussen de Unieburger en de Unie bewerkstelligt. Kwestieus is dan ook wat de betekenis is van de toepassing van het Unieburgerschap op de LGO-Unieburger, wanneer vaststaat dat de LGO buiten de territoriale werkingssfeer van het Unierecht vallen.17 In het arrest inzake Martínez Sala komt het Hof van Justitie tot het oordeel dat het rechtmatige verblijf van Martínez Sala op het grondgebied van een andere Unielidstaat voldoende is om binnen de personele werkingssfeer van het Unierecht te vallen. Is de omstandigheid dat een Unieburger in de LGO van een andere lidstaat verblijft, waardoor hij onder de ratio personae van het Unierecht valt, voldoende om een beroep te doen op alle Unieburgerschapsrechten? Hoe zit het met Unieburgers die in de LGO verblijven van dezelfde lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, zoals bijvoorbeeld een Arubaanse Nederlander op Aruba? Deze en vergelijkbare vragen worden pas relevant indien de burger van de lidstaat naar doeleinden van het Unierecht kan worden beschouwd als Unieburger. Hieronder wordt eerst ingegaan op deze laatstgenoemde vraag. Vervolgens komt in paragraaf 5.4.3 de toepassing van Unieburgerschapsrechten in de LGO ter sprake, waarbij de nadruk ligt op het kiesrecht van LGO-Unieburgers voor de leden van het Europees Parlement.