10.7.5 Overweeg een verhaalssanctie in plaats van een loonsanctie

Er is gewezen op de complexiteit van de rechtsfiguur van de loonsanctie. Die complexiteit bestaat hierin dat een bestuursrechtelijk besluit (loonsanctie)wordt genomen dat civielrechtelijke gevolgen (loonbetaling, opzegverbod) heeft. Tegen dat bestuursrechtelijke besluit staan bezwaar en beroep open waarvan de uitkomst achteraf de civielrechtelijke verplichtingen kan beïnvloeden. Bovendien lokt het bestuursrechtelijke besluit om een loonsanctie op te leggen wellicht een nieuw bestuursrechtelijk besluit uit rond bekorting van de loonsanctie. Ook tegen dat nieuwe besluit staan bezwaar en beroep open, terwijl dat nieuwe besluit zelfstandig invloed heeft op de civielrechtelijke aanspraken. Bij wijze van voorbeeld: de werkgever kan aan de werknemer loon moeten doorbetalen op grond van een UWV-besluit tot het opleggen van een loonsanctie. Na werkgeversbezwaar kan blijken dat de loonsanctie onterecht was zodat de werkgever recht kan hebben op terugvordering van loon van de werknemer danwel een schadevergoeding van het UWV. Na werknemersberoep kan dan toch weer de juistheid van de loonsanctie worden vastgesteld, met schadevergoeding van het UWV voor de werknemer. Als de werkgever tegelijkertijd bekorting van de loonsanctie heeft gevraagd en niet gekregen kan hij daartegen in bezwaar of beroep. Als na beroep de bekorting toch zou worden toegekend, moet de werknemer wellicht (een deel van) de toegekende schadevergoeding weer terugbetalen.1

Te overwegen is om in plaats van het dooreenlopen van civiel recht en bestuursrecht een strikt bestuursrechtelijke oplossing te kiezen. Daarin moeten wel zekere elementen uit de huidige regeling terugkomen: de tekortschietende werkgever moet een financiële prikkel voelen om te blijven werken aan re-integratie, moet verantwoordelijk blijven voor re-integratie en moet niet voortijdig afscheid kunnen nemen van de zieke werknemer. Tegen die achtergrond zou ik de loonsanctie willen inruilen voor een verhaalssanctie. Ik veronderstel daarbij dat de periode van één jaar wordt gehandhaafd. Uitgangspunt is dat het opzegverbod tijdens ziekte gedurende die tijd blijft bestaan, totdat de tekortkoming is hersteld.

Hoe zou zo’n verhaalssysteem moeten werken? Stel de WIA-aanvraag wordt ingediend en het UWV constateert tekortkomingen van de werkgever in de re-integratie. In plaats van een gedwongen verlenging van het tijdvak waarin de loondoorbetalingsregels gelden, wordt de WIA-aanvraag in behandeling genomen; de claimbeoordeling wordt niet opgeschort. De werkgever wordt bij UWV-besluit geïnformeerd dat hij tekort is geschoten en dat een uitkering op hem zal worden verhaald. Tegen dat besluit staan bezwaar en beroep open. Komt uit de claimbeoordeling een IVA-uitkering dan is het tekortschieten van de werkgever in de re-integratie-inspanningen hem niet aan te rekenen: de werknemer is blijkbaar volledig en duurzaam arbeidsongeschikt, zodat aan re-integratie niet gewerkt hoefde te worden. Leidt de claimbeoordeling tot een WGA-uitkering dan wordt de uitkering aan de werknemer verstrekt en wordt die verhaald op de werkgever. De precieze vormgeving daarvan vergt aandacht, aangezien een WGA-uitkering in drie vormen voorkomt, te weten de loongerelateerde WGA-uitkering en daarna hetzij de loonaanvullingsuitkering of de WGA-vervolguitkering. Op het eerste gezicht lijkt het voor de hand te liggen de loongerelateerde uitkering te verhalen, eventueel gevolgd door de loonaanvullingsuitkering, waarbij bijvoorbeeld de inkomenseis buiten beschouwing wordt gelaten.2 De categorie 35-minners ontvangt geen WIA-uitkering, dus die uitkering is niet op de werkgever te verhalen. Omdat deze werknemers loon- en urenverlies hebben én beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt, komen zij in aanmerking voor een WW-uitkering. Daarop kan de verhaalsregeling op gelijke wijze worden losgelaten. Als de werknemer nog maar een kortdurend WGA- ofWW-uitkeringsrecht heeft opgebouwd dan zou het verhaalsrecht uit te breiden zijn met verhaal van een eventuele bijstandsuitkering. De werkgever blijft verantwoordelijk voor re-integratie, krijgt met een verhaalssanctie een financiële prikkel buiten de werknemer om en zou ook hier de mogelijkheid moeten krijgen een bekortingsaanvraag te doen als de tekortkomingen zijn hersteld.

Het doel van zo’n verhaalssysteem is vereenvoudiging. Een voordeel is bijvoorbeeld dat maar twee partijen betrokken zijn bij de ‘prikkelsanctie’, te weten de werkgever en het UWV. Bezwaar en beroep tegen de verhaalsbeschikking hebben geen gevolgen voor de financiële positie van de werknemer. Er bestaan geen schadevergoedingsaanspraken voor werkgever of werknemer meer en de volledige implementatie van bestuursrechtelijke regels is eenvoudig vorm te geven.3 De rol van het UWV wordt vergroot zonder de financiële positie van de werknemer te verzwakken. Het UWV is daarbij bekend met de notie en de praktijk van een verhaalssanctie omdat die nu in ZW-gevallen ook al bestaat.4 Niettemin onderken ik dat een verhaalssysteem verder moet worden uitgedacht, omdat er wel knelpunten zijn te zien. Hoe passen administratieve loonsancties, die immers voorafgaan aan het al dan niet toekennen van een WIA-aanvraag, in een verhaalssysteem? De financiële prikkel is daarnaast een stuk kleiner bij een kortdurend WGA-of WW-uitkeringsrecht, waarbij de werknemer niet in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering, bijvoorbeeld vanwege een teveel verdienende partner of vanwege de uitkomsten van de vermogenstoets. Er moet een oplossing komen voor de werknemer die in dienst blijft maar waarvan de werkgever niet meewerkt aan het voldoen aan de inkomenseis, net als het niet-meewerken aan re-integratie in de fase daarvoor. Als een goede oplossing kan worden gevonden voor zulke knelpunten dan draagt een vereenvoudiging, door de keuze voor een verhaalssanctie, bij aan duidelijkheid en aan de balans tussen rechten en plichten, zonder nadelige gevolgen voor insluiting.