6.2.3 Gelijkheid door middel van burgerschap: ongemakken in de postrevolutionaire praktijk

Het burgerschapsbegrip werd relevant geacht om een van de idealen van de Franse Revolutie te bewerkstelligen, namelijk het ideaal van gelijkheid onder alle Fransen. Dit verlangen hing samen met de ongelijke inrichting van het ancien régime, zoals hiervoor werd beschreven. Indien gelijkheid dient te worden bewerkstelligd, zo was de gedachte, dan is een relevante vraag onder wie deze gelijkheid zou moeten gelden. Het begrip burgerschap werd als nuttig beschouwd, vanwege de omstandigheid dat binnen dit concept rechten kunnen toekomen aan iemand met een bepaalde status – de burger. Deze personen worden beloond voor hun inzet. Indien vaststaat wie deze personen zijn die aanspraak maken op deze status, dan wordt het gemakkelijker om het ideaal van gelijkheid nader vorm te geven.1 Daarnaast, en niet minder belangrijk, draagt burgerschap bij aan de legitimatie van de regelgeving die wordt uitgevaardigd. Wat hierbij ook versterkend werkte, was dat de moeilijkheden die zich voordeden gedurende het ancien régime bij het definiëren van de Franse burger door de Grondwet van 1791 worden opgelost. Ter verkrijging van het burgerschap wordt belang gehecht aan ten eerste het voorgeslacht van vaderszijde en de geboorteplaats van de persoon in kwestie.2 De voorwaarden ter verkrijging van het Franse burgerschap waren:

Dit burgerschapsbegrip gaat uit van gelijke rechten van burgers. Dit baseerden de revolutionairen op vertalingen van het begrip burgerschap uit de antieke wereld. Zo werd steun gezocht bij de benaming van burgerschap in Sparta. De Spartanen noemden het begrip burgerschap ‘homooi’ hetgeen staat voor ‘de gelijken’.4 Dit verlangen naar gelijkheidsdenken kreeg zijn weerslag in verschillende documenten. Een daarvan is art. 6 van de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, luidend:

Burgers zijn, met andere woorden, gelijk. Dat het verwezenlijken van het gelijkheidsideaal echter niet zonder ongemak ging en dat het niet de bedoeling was om iedere burger dezelfde politieke rechten te geven, blijkt uit het reeds in Hoofdstuk II genoemde onderscheid tussen actieve en passieve burgers. Het is de Loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives die voor het eerst dit onderscheid maakt.5 Dit wordt vervolgens overgenomen in de Grondwet van 1791, die een onderscheid aanbrengt tussen citoyens passifs enerzijds en citoyens actifs anderzijds.6 Naast de passieve en actieve burgers, wordt in de Grondwet van 1791 tevens de notie van de zogenoemde électeurs genoemd. Het kiesrecht voor het vertegenwoordigende wetgevende orgaan – de eenkamerige Assemblée nationale7 – was louter voorbehouden aan de zogenoemde électeurs, die werden gekozen door de citoyens actifs.8 De criteria ter verkrijging van het actieve burgerschap werden genoemd in de Grondwet. Deze waren:9

Het kiesrecht op grond van de Grondwet van 1791 kan worden omschreven als indirect censuskiesrecht. De actieve burgers kozen eens in de twee jaar de électeurs, die op hun plaats de representanten van de Assemblée nationale kozen.11Zoals in Hoofdstuk II is besproken, veroorzaakte deze tweedeling een fundamentele verandering in het burgerschapsbegrip. Waar burgers in de antieke wereld per definitie actief waren, ontstaat door het gedurende de Franse Revolutie gemaakte onderscheid een type burger – de passieve burger – dat het Franse (passieve) burgerschap bezit maar in het geheel niet betrokken is bij de verkiezing van de leden van het vertegenwoordigende wetgevende orgaan. Het verwezenlijken van de idealen van de revolutie ten aanzien van burgerschap en politieke representatie door middel van het kiesrecht viel dus moeizaam om te zetten in de staatkundige praktijk.12 Een veelgenoemde en begrijpelijke reden hiervoor is dat na de Revolutie de geest van het hiervoor beschreven ancien régime niet eensklaps was verdwenen.13 Velen bleven nog denken in de termen en praktijken van de organisatiestructuur van het ancien régime.14 Het had tijd nodig voordat het revolutionaire ideaal van gelijkheid onder burgers, in het bijzonder bij het uitoefenen van het kiesrecht voor het vertegenwoordigende (mede)wetgevende orgaan, daadwerkelijk kon worden ingevoerd. Hieronder wordt beknopt weergegeven op welke wijze het kiesrecht voor het vertegenwoordigende (mede)wetgevende orgaan, in Frankrijk thans bekend onder de naam Le Parlement, is ontwikkeld. Vervolgens wordt in paragraaf 6.3 de positie van de Franse burger overzee in het vertegenwoordigende orgaan van de Republiek nader beschouwd. Wanneer verkreeg de overzeese ingezetene het Franse burgerschap? En wanneer kon hij het kiesrecht uitoefenen voor het parlement?

Zoals hiervoor opgemerkt was een cruciaal kenmerk van de Grondwet van 1791 dat zij indirect censuskiesrecht in het leven riep. Deze verkiezing in 1791 is de eerste parlementsverkiezing die Frankrijk heeft gekend. De Assemblée Constituante de 1789 – de grondwetgevende vergadering van de revolutie – kwam voort uit de in 1789 bijeengeroepen États généraux.15 Deze États généraux, die sinds 1614 niet meer waren bijeengekomen, bestonden uit vertegenwoordigers van de drie standen: de geestelijkheid, de adeldom en de burgerij.16 In juni 1789 werd een door Sieyès ingediende motie aangenomen waarbij de naam van de grondwetgevende vergadering werd gewijzigd in ‘Assemblée nationale’. Tevens werd een wetgevende agenda ontvouwd om een nieuwe grondwet in het leven te roepen. Deze Assemblée nationale hield haar zetel tot 3 september 1791, de datum waarop de Grondwet werd aanvaard en de Assemblée nationale législative in het leven werd geroepen. De regeringsvorm die deze Grondwet uitriep was die van een constitutionele monarchie. Zij kenmerkte zich door een nogal vergaande spreiding van machten, waarbij de wetgevende macht lag bij de Assemblée nationale législative en de uitvoerende macht berustte bij de koning.17 De toegenomen spanningen tussen de nogal ongeliefde constitutionele monarchie en de radicaliserende revolutionairen zorgden ervoor dat de Assemblée nationale législative in 1792 de koning tijdelijk van zijn bevoegdheden onthief. Daarnaast deed zij een zogenoemde Convention nationale kiezen. Deze Convention nationale diende te voorzien in een nieuwe grondwet. Bij de verkiezing van de leden van deze Convention nationale verdween zowel het indirecte karakter als het censuskarakter van het kiesrecht voor even. Daarnaast wordt het onderscheid tussen actief en passief burgerschap afgeschaft voor het actieve kiesrecht voor de Convention nationale. Kiesgerechtigden voor deze Convention nationale waren Franse staatsburgers ‘âgé de 21 ans, domicilié depuis un an, vivant de son revenu ou du produit de son travail, ou n’étant pas en état de mendicité ou cle domesticité’.18 De afschaffing van het indirecte censuskiesrecht heeft echter niet lang geduurd. De herinvoering ervan geschiedde bij de totstandkoming van de Grondwet van het jaar III in 1795.19 Deze Grondwet kenmerkte zich wederom door een vergaande scheiding van machten. De wetgevende macht berustte bij een tweekamerparlement, bestaande uit de Conseil des Cinq-Cents en de Conseil des Anciens.20 Beide ‘Raden’ werden gekozen voor drie jaar op grond van het indirecte censuskiesrecht. De uitvoerende macht berustte bij de Directoire, gekozen door de Conseil des Anciens. De Directoire was politiek geen verantwoording verschuldigd aan de ‘Raden’. Ten aanzien van de verkrijging van het Franse burgerschap veranderen de criteria niet veel:

Vergeleken met de voorwaarden ter verkrijging van het Franse burgerschap in 1791, is opvallend dat vreemdelingen die het Franse burgerschap wilden verkrijgen in ieder geval gedurende een onafgebroken periode van zeven jaar verblijf dienden te hebben in Frankrijk. Evenals in 1791, was relevant dat de vreemdeling die Fransman wilde worden een bepaald vermogen had.

De jaren na de inwerkingtreding van de Grondwet van 1795 blijven tumultueus. Er vinden geregeld staatsgrepen plaats wegens onvrede met de gang van zaken. In november 1799 nemen Bonaparte, Sieyès en Ducos de macht over en vormen tezamen een ‘consulat provisoire’. Eén maand later, in december 1799, treedt de Constitutie van het jaar VIII in werking, die sterk is beïnvloed door de opvattingen van Sieyès.21 De uitvoerende macht komt uit kracht van de grondwet in de handen van drie consuls (in de praktijk de eerste consul) die voor tien jaar zijn benoemd, zijnde Bonaparte (eerste consul), Cambacérès (tweede consul) en tot slot Lebrun (derde consul).22 De wetgevende macht is, mede vanwege de vergaande bevoegdheden van het Eerste Consulaat, nogal verzwakt en opgesplitst: de Conseil d’État, het Tribunat, het Corps législatif en tot slot de Sénat conservateur. Zowel het orgaan dat de voorstellen van wet voorbereidde (Conseil d’État) als het orgaan dat de eerste consul adviseerde over de implicaties van de voorstellen van wet (Sénat conservateur) werd benoemd door de eerste consul.23 Het Tribunaat en het Corps législatif (die tezamen de pouvoir législatif werden genoemd) hadden ieder een andere functie.24 Hoewel het Tribunaat debatteerde over de voorstellen van wet, voorbereid door het Conseil d’État, had het Tribunaat geen beslissingsbevoegdheid. Dat wil zeggen dat het Tribunaat geen voorstellen kon aannemen dan wel verwerpen. Het Corps législatif had die bevoegdheid wel: zij kon niet debatteren over de voorstellen maar diende deze ofwel aan te nemen ofwel te verwerpen op grond van de discussies die waren gevoerd in het Tribunaat. Bij de verkiezing van het Tribunaat en het Corps législative was enige vorm van politieke representatie te bespeuren. De voorwaarden ter verkrijging van het Franse burgerschap kwamen over het algemeen overeen met de voorwaarden uit de Grondwet van 1795, zoals deze hiervoor is weergegeven. Deze luidden in 1799 als volgt:

Men kon zich derhalve Franse burger noemen indien men de leeftijd van 21 had bereikt, ingeschreven stond in de burgerlijke stand van een arrondissement en minstens één jaar had gewoond op het territorium van de republiek. Ten aanzien van het naturalisatierecht geldt dat, anders dan in 1795, de vreemdeling zich een onafgebroken periode van tien jaar op het territorium van Frankrijk dient te bevinden om het Franse burgerschap te verkrijgen. Zoals hiervoor opgemerkt viel enige vorm van politieke representatie te ontwaren bij de verkiezing van de leden van het Tribunaat en het Corps législatif. De Grondwet van 1799 schafte het censuskiesrecht af en voerde ‘algemeen’ mannenkiesrecht in dat evenwel beperkt was. Het beperkte karakter van het algemeen mannenkiesrecht kwam tot uitdrukking in de omstandigheid dat er werd gewerkt met drieledige tredes – in het Frans ook wel dégres genoemd.25 Op grond van het algemeen kiesrecht konden burgers (zie hiervoor, art. 2) van een arrondissement tien procent van het aantal kiesgerechtigde burgers kiezen voor de zogenoemde listes de confiance communales.26 Dit was de eerste trede. De burgers op de listes de confiance communales kozen op hun beurt wederom tien procent van de lijst voor de zogenoemde listes de confiance départementales.27 Dit was de tweede trede. De derde trede hield in dat de gekozenen op de lijst van de départementales weer tien procent kozen voor de listes de confiance nationale.28 Nadat de nationale lijst was opgemaakt, werden de leden van het Tribunaat en het Corps législatif gekozen door de Eerste Consul of de leden van de Sénat conservateur, die waren benoemd door de Eerste Consul.29 Opvallend is dat, hoewel bij de eerste ronde, bij het kiezen van de listes de confiance communales, het algemeen mannenkiesrecht voor Franse burgers die de leeftijd van 21 waren gepasseerd geldt, de werking van dit stelsel wordt beperkt vanwege het bestaan van de tweede en de derde ronde, en tot slot de keuze door de Eerste Consul of de leden van de Sénat conservateur. De Franse Cabanis (1757-1808), parlementslid en fervent liefhebber van de idealen van de Verlichting, zag voordelen in dit kiesstelsel. Zo beargumenteert hij in zijn Quelques Considérations sur l’organisation sociale en général et particulièrement sur la nouvelle Constitution dat het grote voordeel van dit kiesstelsel is dat de burgers de personen selecteren die overheidstaken zullen uitvoeren. Daarbij maakt hij een vergelijking met de antieke wereld.30 De vraag of dit kiesstelsel tegen het democratische ideaal indruist, beantwoordt Cabanis ontkennend. Dit ideaal is naar zijn opvattingen gewaarborgd vanwege de omstandigheid dat alle Franse burgers het recht hebben om de listes de confiance communales vast te stellen.31 Het beschreven kiesstelsel heeft ook tegenstanders gekend. Zo heeft Abbé Bonifaci het nieuwe kiesstelsel, dat dus beperkt uitging van algemeen kiesrecht, gekarakteriseerd als een ‘dwaze streek’. 32Ook Bonaparte is geen voorstander geweest van deze door Sieyès geïnitieerde wijze van verkiezingen. Hij achtte deze complex en afstandelijk voor de burger.33 Bonapartes wens was dat ‘le peuple’ waarlijk gerepresenteerd zou worden:

Om redenen van onder meer complexiteit werden enige wijzigingen ingevoerd in 1802 ten aanzien van het kiesstelsel. In augustus 1802 trad namelijk de zogenoemde Sénatus-consulte organique du 16 thermidor an X in werking. In de volksmond staat deze sénatus-consulte ook wel bekend als La Constitution de l’an X. Zij bracht de nodige veranderingen met zich met betrekking tot het kiesrecht. Overeenkomstig de Grondwet van 1799 bleven drie verschillende niveaus bestaan. Ten eerste hadden alle burgers het recht om de leden te kiezen van de assemblées cantonales. De gekozenen kozen de leden van collèges électoraux d’arrondissement. Vervolgens kozen de gekozenen van deze collèges électoraux d’arrondissement op grond van het censuskiesrecht de personen van de collèges électoraux de département.35 Aangezien het censuskiesrecht beperkt werd ingevoerd, namelijk bij de verkiezing van de collèges électoraux de département, is het de vraag of Bonapartes wens dat het volk waarlijk zou worden gerepresenteerd ook tot uitvoering is gebracht met deze sénatus-consulte. 36In plaats van waarlijke representatie te bewerkstelligen, lijkt de sénatus-consulte te hebben gezorgd voor een gedeeltelijke herinvoering van het censuskiesrecht.

Nadat Napoleon in april 1814 afstand doet van de troon, komt op 4 juni 1814 het Charte constitutionnelle tot stand.37 Deze grondwet wordt ook ‘Charte octroyée’ genoemd, omdat hij is geoctrooieerd door Lodewijk XVIII.38 Uit kracht van de grondwet berust de uitvoerende macht bij de koning. De wetgevende macht bestaat uit twee kamers: la Chambre des pairs, benoemd door de koning en la Chambre des députés des départements, gekozen door zogenoemde collèges électoraux.39 Kiesgerechtigden voor de collèges électo raux waren burgers die minstens 30 jaar waren en een contributie betaalden van 300 franc.40 Eenmaal gekozen, kozen de leden van de collèges électoraux de leden van de Chambre des députés des départements. De leden van la Chambre des députés des départements dienden minimaal 40 jaar te zijn en een contributie te betalen van 1000 franc.41 Anders dan in de Grondwet van 1799 stond opgenomen, werd één trede noodzakelijk geacht in plaats van drie.42 De discussies die in die tijd ontstonden en waarbij de nadruk met name lag op de nadelen van het indirecte kiesrecht, zorgden ervoor dat Lainé, destijds minister van Binnenlandse Zaken, een voorstel van wet (Loi du 5 février 1817) presenteerde om het direct kiesrecht in te voeren.43 Dit wetsvoorstel werd goedgekeurd en verheven tot wet, met als gevolg dat een einde kwam aan het indirecte kiesrecht. Niettemin bleef het censuskiesrecht overeind staan: om te worden aangemerkt als kiesgerechtigde burger voor de Chambre des députés des départements diende men te voldoen aan de vereisten van het Charte, die hiervoor zijn besproken.44

Hoewel de Loi du 5 février 1817 een stap was richting het verwezenlijken van het revolutionaire ideaal van gelijkheid onder Franse burgers, betekende de Loi du 29 juin 1820 juist een verwijdering van dit ideaal.45 Deze wet, ook wel bekend als ‘La loi du double vote’ behoudt de voorwaarden van het censuskiesrecht voor het uitbrengen van de stem voor de leden van de Chambre des députés des départements, maar onderscheidt de kiesgerechtigden in twee categorieën: ten eerste de collèges d’arrondissement, bestaande uit burgers die een contributie betalen van 300 franc, en ten tweede de collèges départementaux, bestaande uit het welvarende kwart van de collèges d’arrondissement. Welnu, de burgers van de collèges d’arrondissment kiezen allen 258 gedeputeerden. De burgers van de collèges départementaux kiezen 172 gedeputeerden. Dit heeft tot gevolg dat de meest welvarende burgers tweemaal stemmen: ten eerste in de collèges d’arrondissement en ten tweede in de collèges departmentaux. Ruim tien jaar later, na de julirevolutie van 1830, wordt dit dubbele kiesrecht afgeschaft. Op grond van de Loi du 19 avril 1831 wordt het kiesrecht tevens uitgebreid: kiesgerechtigden hoeven 200 franc (in plaats van 300 franc) te betalen en de leeftijd van 25 jaar (in plaats van 30 jaar) te zijn gepasseerd. Voor de gekozenen geldt dat zij een contributie van 500 franc (in plaats van 1000 franc) dienen te betalen en de leeftijd van 30 jaar (in plaats van 40 jaar) dienen te hebben bereikt.46

Het directe kiesrecht werd in Frankrijk ingevoerd in 1848 – het jaar waarin een eind werd gemaakt aan de julimonarchie en de Tweede Republiek werd gevestigd. In 1848 werd gerefereerd aan de idealen van 1789, met name ten aanzien van het kiesrecht voor vertegenwoordigende organen. Het is het Décret du 5 mars 1848 dat in art. 5 bepaalde: “Le suffrage sera direct et universel.” Het kiesrecht, dat geheim was,47 werd toegekend aan alle mannen die de leeftijd van 21 waren gepasseerd.48 Op grond van dit decreet koos het Franse volk in april 1848 een Assemblée constituante die in mei 1848 de republiek uitroept. Zes maanden later, in november 1848, stelt deze Assemblée een nieuwe grondwet vast: La Constitution du 4 novembre 1848. Uit kracht van deze Grondwet berust de wetgevende macht bij de Assemblée, die zowel direct als bij algemeen mannenkiesrecht wordt gekozen, voor een periode van drie jaar.49 De uitvoerende macht berust bij de president en de ministers, waarbij de laatstgenoemden verantwoording zijn verschuldigd aan de Assemblée.50 In de jaren volgend op de Franse Grondwet van 1848 werd het universele (mannen) kiesrecht beschouwd als een van de meest cruciale elementen van de rechtsorde.51

Relevante wijzigingen in de twintigste eeuw deden zich voor in 1944, toen het algemene mannenkiesrecht werd uitgebreid naar vrouwen.52 In de periode 1946-1956 werden de nodige wijzigingen ingevoerd ten aanzien van de politieke representatie in het Franse parlement van de burgers van de in Hoofdstuk III beschreven TOM. Daarover volgt meer in de paragraaf 6.3.3. In 1974 werd de leeftijd van de kiesgerechtigden gewijzigd naar 18.53

Het voorgaande illustreert dat het ideaal van gelijkheid ten aanzien van het kiesrecht een nogal moeizame ontwikkeling heeft doorgemaakt. Zo is het kiesrecht voor het vertegenwoordigende (mede)wetgevende orgaan een tijd lang indirect ingericht en was het betalen van een contributie noodzakelijk. Vervolgens is gewerkt met algemeen mannenkiesrecht dat beperkt was vormgegeven – dat wil zeggen met het bestaan van verschillende tredes, waardoor het algemene karakter van het kiesrecht nagenoeg afwezig was. Bonapartes poging om dit kiesstelsel minder complex te maken, mislukte in 1802: het censuskiesrecht werd immers ingevoerd voor de collèges électoraux de département. Het is pas in 1848 dat het algemeen mannenkiesrecht werd ingevoerd, en pas in 1944 dat dit kiesrecht werd uitgebreid naar vrouwelijke burgers. Het algemene kiesrecht is thans relevant bij de verkiezing van het parlement van de huidige Vijfde Republiek. Hieronder wordt ingegaan op de structuur van het Franse parlement van de Vijfde Republiek. Hoe wordt hij gekozen?

Het parlement van de huidige Ve Franse Republiek bestaat uit twee kamers: de Assemblée nationale en de Sénat.54 De Assemblée wordt direct gekozen bij algemeen kiesrecht voor een periode van vijf jaar.55 De leden van de Assemblée treden gelijktijdig af. Het aantal leden van de Assemblée nationale, dat bij organieke wet wordt vastgesteld, mag de 577 niet overschrijden.56 Kiesgerechtigden zijn Franse burgers die de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en niet zijn uitgesloten van het kiesrecht.57 Het kiesstelsel van de Assemblée nationale kenmerkt zich door een meerderheidsstelsel dat wordt toegepast in de bij wet ingestelde districten. In een district wordt één kandidaat gekozen.58 De Sénat wordt indirect gekozen voor een periode van zes jaar. Het maximum aantal leden mag de 348 niet overschrijden.59 De helft van de leden van de Sénat wordt om de drie jaar vervangen.60 De verkiezingen van de Senaat geschieden per departement, waarin één of meerdere senatoren worden gekozen naar rato van het aantal inwoners van het desbetreffende departement.61 De Senaat wordt gekozen door de leden van de Assemblée en de Sénat, die gevestigd zijn in het desbetreffende departement; de leden van de Conseil régional gekozen in het betrokken departement; de leden van de Conseil départemental, gedelegeerden van de gemeenteraden, binnen het betrokken departement. Het kiesstelsel van de senatoren is afhankelijk van het aantal leden dat een district als senator kan kiezen. Waar één of twee senatoren worden gekozen, geldt een meerderheidsstelsel.62 Waar drie of meer senatoren worden gekozen, geldt het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.63 De leden van beide kamers stemmen zonder last.64 Hiermee schaart de Grondwet van 1958 – net als de Grondwet van 1791 en de grondwetten daarna – zich niet achter Rousseau, die voorstander was van het gebonden mandaat, maar juist achter Sieyès, die stelde dat de wil van het volk pas kan worden vastgesteld indien de leden van het vertegenwoordigende orgaan niet gebonden zijn aan de afzonderlijke mandaten van de kiesgerechtigden. Het huidige Franse constitutionele recht neemt derhalve tot uitgangspunt dat een vrij mandaat van de representant noodzakelijk is om de wil van de Franse staatsburgers te kunnen bepalen.65

Binnen het kader van dit onderzoek ontstaat de vraag op welke wijze het Franse tweekamerparlement – alwaar Franse burgers politiek worden gerepresenteerd – betrokken is bij de totstandkoming van wetgeving. Een conclusie uit Hoofdstuk II is immers dat burgers een eigendomspretentie hebben ten aanzien van het objectieve recht doordat het parlement waar zij politiek vertegenwoordigd worden een (mede)beslissende rol speelt bij de totstandkoming van wetgeving.66 Over deze rol van het Franse parlement bij het wetgevingsproces volgt hierna.

Art. 24 1958-Grondwet bepaalt zonder omhaal van woorden: “Le parlement vote la loi.” De wetgevende taak van het parlement is de belangrijkste bevoegdheid van de Assemblée nationale en Sénat tezamen. De wetgevende bevoegdheid van het parlement is naar Frans constitutioneel recht in beginsel beperkt tot de gevallen die worden genoemd in art. 34 1958-Grondwet. In beginsel, omdat de Grondwet ook voorziet in andere gevallen waarvoor de medewerking van het parlement noodzakelijk is.67 De gevallen die staan genoemd in art. 34 1958-Grondwet, zijn:

Fundamentele karakteristieken van de organisatiestructuur van de staat, het burger-zijn en het revolutionaire gedachtegoed komen terug in deze bepaling. Vrijheid, nationaliteit, nationale veiligheid en het kiesstelsel zijn enkele van de onderwerpen waar in ieder geval het parlement over moet stemmen in geval van wijzigingen. Met betrekking tot deze onderwerpen, die raakvlakken vertonen met of voortvloeien uit het burgerschapsbegrip, geldt derhalve dat daarover moet worden beraadslaagd in het parlement. Op grond van art. 37 1958- Grondwet behoren de onderwerpen die uit kracht van de Grondwet niet zijn opgedragen aan het parlement, tot de bevoegdheid van de reglementerende macht, zijnde de minister-president. Dit onderscheid dat de 1958-Grondwet maakt ten aanzien van wetgeving door parlement en wetgeving door de reglementaire macht, is in de Franse staatkundige praktijk echter niet zo helder. Er komen met enige regelmaat wetten tot stand over onderwerpen die niet in de hiervoor weergegeven lijst van art. 34 staan opgenomen.68 Het initiatiefrecht berust op grond van art. 39 1958-Grondwet bij de minister-president en bij de leden van het parlement.69 Het overgrote deel van wetten komt tot stand op initiatief van de minister-president. De wetgevingsprocedure zoals geïnitieerd door de minister-president gaat als volgt. Na de departementale voorbereiding komt het wetsontwerp bij de Conseil d’État, die het wetsontwerp voorziet van advisering.70 Vervolgens wordt het wetsontwerp ingediend bij de Assemblée of de Sénat. 71 In het parlement zorgen één of meerdere (vaste of bijzondere) commissies voor onderzoek naar het wetsontwerp.72 Deze commissie(s) breng(t)(en) vervolgens rapport uit van het onderzoek, waarin wordt geconcludeerd tot 1) verwerping, 2) aanvaarding of 3) amendering van het wetsontwerp. Zodra de commissie(s) het rapport met daarin de conclusie heeft/hebben uitgebracht en de regering daarop heeft geantwoord, kan de openbare beraadslaging van het wetsontwerp plaatsvinden.73 Is de conclusie van de kamer in kwestie na de openbare beraadslaging dat het wetsontwerp wordt aanvaard, dan wordt het wetsontwerp door de regering gezonden aan de andere kamer. Ook in de andere kamer wordt onderzoek gedaan door één of meer commissies. Zodra de commissie verslag uitbrengt, kan de openbare beraadslaging in de desbetreffende kamer plaatsvinden.74 Indien ook de andere kamer besluit tot aanvaarding van het wetsontwerp, dient dit wetsontwerp binnen twee weken na toezending van de wet aan de regering door de President te worden afgekondigd.75 Het decreet ter afkondiging van de wet wordt gecontrasigneerd door de minister-president en de betrokken minister(s) en vervolgens bekendgemaakt in het Journal officiel.

Een derde mogelijke uitkomst van het onderzoek van de commissie van de Kamer in kwestie kan zijn dat het wetsontwerp moet worden geamendeerd. De Grondwet van 1958 bevat enkele beperkingen op het amendementsrecht van de kamers. Zo stelt art. 40 1958-Grondwet: “Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.” Daarnaast kan een amendement ontoelaatbaar zijn indien het op grond van art. 41 1958-Grondwet de bevoegdheidsverdeling van de wetgever niet eerbiedigt.76 De Grondwet van 1958 verschaft de regering enige handvatten om zich te beschermen tegen een te frequent gebruik van het amendementsrecht van de parlementariërs. Een vergaande bevoegdheid van de regering in dit kader is verankerd in art. 44, derde alinea, 1958-Grondwet. Deze bepaling maakt de regering bevoegd om zich in de Kamer waar het wetsontwerp in behandeling is, uit te spreken over een deel van dan wel het gehele wetsontwerp, in één stemming. Dit wordt de ‘vote bloqué’ genoemd. Bij een dergelijke vote bloqué kunnen alleen amendementen worden meegenomen die door de regering zijn aanvaard of voorgesteld.77

Ten aanzien van bijzondere wetgevingsprocedures is relevant enige aandacht te besteden aan de totstandkoming van organieke wetten. Dit hangt samen met de omstandigheid dat de organisatiestructuur van iedere collectivité d’outre-mer (COM) wordt vastgesteld bij organieke wet.78Art. 46 en 45 Grondwet van 1958 bevatten bijzonderheden ten aanzien van organieke wetsontwerpen en -voorstellen.79 Zo kunnen organieke wetsontwerpen of -voorstellen niet in eerste beraadslaging komen dan ten minste twee weken na hun indiening. Daarnaast geldt op grond van art. 46, derde alinea, tweede volzin, dat een absolute meerderheid van het aantal leden dat de Assemblée telt, noodzakelijk is indien de Assemblée als laatste instantie van de twee kamers beslist over het wetsontwerp.80 Het belang van de betrokkenheid van de rechtstreeks verkozen Assemblée bij de totstandkoming van organieke wetsontwerpen blijkt uit dit vereiste dat een absolutie meerderheid dient te worden bereikt.

Deze tweede paragraaf van dit hoofdstuk bevat een uiteenzetting van de verschillende pogingen die zijn ondernomen om het revolutionaire ideaal van gelijkheid onder burgers op het Franse vasteland te verwezenlijken. Voor de Revolutie was het Franse burgerschap embryonaal vormgegeven in het erfrecht. Bij een overlijdensgeval was immers relevant of de overledene een Franse nabestaande had. Zo ja, dan werd het vermogen van de overledene geërfd door de Fransman. Zo niet, dan kwam het vermogen aanvankelijk in handen van de leenheer. Nadat de koning het droit d’aubaine had geüsurpeerd en de positie van de leenman had gedefinieerd, kwam dit vermogen in de handen van de koning. Het beloningsaspect van dit Franse burgerschap was evident: het zijn louter Franse burgers die in rechte kunnen erven. De standenmaatschappij gedurende het ancien régime zorgde echter tot ongenoegen van verlichte denkers voor de verstarring van de samenleving. De revolutionairen deden een beroep op verschillende idealen uit de klassieke oudheid om een egalitaire samenleving te rechtvaardigen. Het concept van burgerschap werd als een aantrekkelijk middel gezien ter verwezenlijking van het ideaal van de gelijkheid. Het is immers burgerschap dat bepaalt wie burger is en aldus onder wie gelijkheid dient te worden bewerkstelligd. Dit gelijkheidsideaal heeft ten aanzien van het kiesrecht voor het vertegenwoordigende (mede)wetgevende orgaan een nogal moeizame ontwikkeling gekend. Ongeveer zestig jaar na de Franse Revolutie, in 1848, werd namelijk het algemeen mannenkiesrecht ingevoerd. Pas in 1944 wordt dit uitgebreid naar vrouwelijke burgers. Dit is ook het moment dat het ideaal dat burgerschap het kiesrecht voor het vertegenwoordigende orgaan met zich brengt, daadwerkelijk tot uitvoering komt.

Thans is het tijd te bezien op welke wijze de ingezetene van de Franse (destijds) koloniën in het geschetste constitutionele kader past. Wanneer is de overzeese ingezetene het Franse burgerschap toegekend, en wanneer kon hij het kiesrecht uitoefenen voor het vertegenwoordigende (mede)wetgevende orgaan?