III.8.4.3 ‘Adressaat van een norm’ en ‘adressaat van een sanctie’

De vraag ‘aan wie een norm is gericht’ (normadressaat) moet worden onderscheiden van de vraag ‘aan wie een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd’ (adressaat van een sanctie). Om verwarring te voorkomen zet ik hieronder de verschillen tussen de twee soorten adressaten op een rij, en geef ik een aantal voorbeelden.

De adressaat van een norm is degene aan wie de norm is geadresseerd, oftewel, degene op wie de verplichting rust om de norm na te leven. Tot wie een norm gericht is, volgt uit de norm zelf. De normadressaat kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit de wetstekst, of soms uit de parlementaire geschiedenis of de rechtspraak met betrekking tot de norm. Sommige normen zijn geadresseerd aan personen met een specifieke kwaliteit, zoals ambtenaar (bij ambtsdelicten) of ‘drijver van de inrichting’ (bij inrichtinggerelateerde voorschriften), terwijl andere normen tot eenieder zijn gericht. Het normadressaatschap is relevant voor de aanwijzing van de overtreder. Plegers moeten zelf worden geadresseerd door de norm om het kwalitatieve bestanddeel van het geschonden voorschrift te vervullen. Deelnemers hoeven niet zelf te worden geadresseerd, maar moeten de overtreding in ieder geval samen met de normadressaat begaan.1

De adressaat van de sanctie is degene aan wie een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd, oftewel aan wie de sanctiebeschikking kan worden geadresseerd. Welke eisen worden gesteld aan de adressering, wisselt per bestuurlijke sanctie. In de regel kan de sanctie slechts worden opgelegd aan de ‘overtreder’. Echter, voor de meeste sancties is het overtrederschap niet voldoende (en voor een enkele is overtrederschap niet vereist). De adressaat wisselt dus per sanctie. Uniek aan de last onder bestuursdwang is dat de adressaat van de ‘sanctie’ breder is dan overtreders. Deze sanctie kan ook opgelegd worden aan niet-overtreders, zoals rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft, derden-belanghebbenden en andere betrokkenen. Voor andere bestuurlijke sancties is overtrederschap wel vereist, en gelden daarnaast nog aanvullende vereisten. Een bestuurlijke boete kan alleen worden opgelegd aan een overtreder die verwijtbaar heeft gehandeld (art. 5:41 Awb). Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd aan een overtreder die het ‘in de macht heeft’ om de last na te leven.2

Uit de bovenstaande vergelijking volgt hopelijk dat de adressering van de norm en de adressering van een bestuurlijke sanctie simpelweg twee verschillende kwesties zijn. Als het bevoegd gezag in reactie op een overtreding een bestuurlijke sanctie wil opleggen aan de overtreder, dan hoeft deze sanctie niet per se te worden geadresseerd aan degene tot wie het geschonden voorschrift zich richt (niet elke overtreder is normadressaat van het geschonden voorschrift). Kortom, de ene adressaat is de andere niet.