5.7.15 Terugvordering van staatssteun

Indien een Europese subsidie en een bijbehorende cofinanciering aan een onderneming wordt verstrekt en daarbij de Europese staatssteunregels niet zijn nageleefd, zal de Europese Commissie — indien zij hiervan op de hoogte geraakt — uiteraard weigeren deze subsidie aan de lidstaat te vergoeden dan wel indien de subsidie reeds is vergoed, tot terugvordering overgaan. Uit de Europese subsidieregelgeving volgt immers dat Europese subsidies in overeenstemming met de Europese staatssteunregels moeten worden verstrekt.1 Om de Europese staatssteunregels effectief te handhaven is het louter niet vergoeden aan de lidstaat van de door het nationale uitvoeringsorgaan verstrekte Europese subsidie die onrechtmatige staatssteun blijkt te zijn, niet voldoende. Daarvoor is het noodzakelijk dat de Europese subsidie, de nationale cofinanciering en de daarover genoten rente worden teruggevorderd van de eindontvanger van de Europese subsidie. Zoals in de vorige paragraaf besproken bevat een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie in het kader van de Europese subsidies geen expliciete verplichting om de Europese gelden terug te vorderen bij de eindontvangers van de Europese subsidies. Bovendien is het de vraag of de omstandigheid dat in strijd is gehandeld met de Europese staatssteunregels ook betekent dat sprake is van een onregelmatigheid in de zin van de Verordening nr. 2988/95.2 Voor de structuur- en migratiefondsen en het Europees Visserijfonds geldt dat alleen indien sprake is van onregelmatigheden tot financiële correcties kan worden overgegaan. Indien de lidstaten verplicht zouden zijn Europese subsidies die zijn aan te merken als ongeoorloofde staatssteun op grond van de Europese subsidieregelgeving terug te vorderen, is voorts onduidelijk of het daarbij ook om de cofinanciering gaat.3

Om de Europese staatssteunregels effectief te kunnen handhaven, zal de Europese Commissie dan ook op grond van de Verordening nr. 659 /99 een besluit moeten nemen, waarin is neergelegd dat de Europese subsidie en de daarbij horende cofinanciering verstrekt aan een onderneming is aan te merken als onrechtmatige staatssteun.4 Op basis van dit besluit is de lidstaat gehouden de staatssteun inclusief de daarover genoten rente terug te vorderen van de eindontvanger van de Europese subsidie.5 Deze verplichting is dus niet neergelegd in de Europese subsidieregelgeving, maar in de Europese staats-steunregels. Alleen een aangetoonde, absolute onmogelijkheid om het terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie ten uitvoer te leggen, wordt nog als een geldig verweer geaccepteerd.6 In artikel 14, derde lid, van de Verordening nr. 659/99 is neergelegd dat de terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures dient te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking toelaten. Inmiddels is duidelijk dat het nationaal recht dat in de weg staat aan een onverwijlde en daadwerkelijke terugvordering buiten toepassing moet worden gelaten.7 Daarmee is echter nog niet de vraag beantwoord in hoeverre in dat geval een nationaal uitvoeringsorgaan rechtstreeks op grond van artikel 14, derde lid, van de Verordening nr. 659 /99 kan overgaan tot de terugvordering van staatssteun en de vordering van rente.8 Deze vraag is nog niet aan het Hof van Justitie voorgelegd.

Indien nationale bestuursorganen op basis van een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie overgaan tot terugvordering van de Europese subsidie en nationale cofinanciering die kwalificeren als ongeoorloofde staatssteun, kan in een daaropvolgende procedure bij de nationale rechter aan de orde komen in hoeverre op grond van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen van terugvordering zou moeten worden afgezien.9 De eindontvanger van de Europese subsidie en de cofinanciering zal zeker in gevallen waarin de onrechtmatige steunverlening te wijten is aan het nationale uitvoeringsorgaan dat de Europese subsidie en de cofinanciering heeft verstrekt, een beroep doen op deze beginselen.

De beperkingen die het Hof van Justitie in staatssteunzaken aan de nationale invulling van het vertrouwensbeginsel heeft gesteld, zijn nog strikter dan in zaken waarin het gaat om terugvordering van onregelmatig verstrekte Europese subsidies die wordt beheerst door het nationale recht.10 De ratio van de terugvorderingsverplichting van onrechtmatige staatssteun is ook een andere dan de ratio van de terugvordering van onregelmatig bestede Europese subsidies. Terugvordering van Europese subsidies is een reactie op geconstateerde onregelmatigheden, terwijl terugvordering van staatssteun samenhangt met het feit dat door de steunverlening een concurrentievoordeel aan de begunstigde is verschaft.11 Door de terugvordering van staatssteun dient dan ook de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld, dat wil zeggen het herstel van de toestand zoals die bestond voor de verlening van de betrokken staatssteun.12

In staatssteunzaken oordelen het Gerecht en het Hof van Justitie dat nationale subsidieontvangers zich in beginsel alleen op het beginsel van gewettigd vertrouwen kunnen beroepen, indien het subsidieverstrekkende nationale orgaan zich aan de aanmeldings- en stand-still-verplichting heeft gehouden.13 Volgens het Hof is een behoedzaam ondernemer normaliter in staat om zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd, ook indien de betrokken staat in zodanige mate voor de onrechtmatigheid van het besluit tot toekenning van de staatssteun verantwoordelijk is, dat de intrekking daarvan jegens de nationale subsidieontvanger een schending van de goede trouw lijkt.14 Daarbuiten is een beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel alleen mogelijk in uitzonderlijke omstandigheden. Ontvangers van de staatssteun kunnen dergelijke uitzonderlijke omstandigheden op basis van de relevante nationale bepalingen alleen aanvoeren in het kader van de terugvorderingsprocedure voor de nationale rechter, die als enige de omstandigheden van het geval dient te beoordelen, eventueel na het Hof van Justitie prejudiciële uitleggingsvragen te hebben gesteld.15 Hieruit volgt dat het om een autonoom Unierechtelijk begrip gaat, dat niet zomaar door de nationale rechter mag worden ingevuld.'16Tot nog toe is erg onduidelijk om welke omstandigheden het daarbij moet gaan.17 Uit de jurisprudentie van het Gerecht kan worden afgeleid dat onder uitzonderlijke omstandigheden in ieder geval niet valt de vermeende onbekendheid met de geldende regeling,18 dan wel het feit dat de ontvanger van de staatssteun niet in kennis is gesteld van het verloop van de administratie.19

Het Hof van Justitie heeft verschillende keren uitdrukkelijk uitgemaakt dat een onderscheid bestaat tussen de terugvordering van Europese subsidies en van onrechtmatig verstrekte nationale steun.20 Zo overweegt het Hof in het arrest Oelmhle dat de jurisprudentie over de terugvordering van onrechtmatige staatssteun niet zomaar kan worden getransporteerd naar de terugvordering van Europese subsidies, nu het gaat om verschillende situaties.21 Volgens het Hof ontbreekt bij Europese subsidies op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid het aan de nationale ondernemingen verschafte concurrentievoordeel, dat kenmerkend is voor staatssteun.22 Vandaar dat in Europese subsidiezaken meer ruimte zou bestaan voor honorering van het beroep op de nationale uitleg van het beginsel van het gewettigd vertrouwen. Zoals blijkt uit de voorgaande paragrafen, valt hierop inmiddels veel af te dingen. Ook in Europese subsidiezaken bestaat steeds minder ruimte voor toepassing van een nationale uitleg van het vertrouwensbeginsel. Voor zover de Europese subsidie en de nationale cofinanciering zijn aan te merken als ongeoorloofde staatssteun en moet worden teruggevorderd, is deze ruimte helemaal beperkt.