5.7.9 Mitigerende werking van het evenredigheidsbeginsel

Na de uitvoerige beschouwing over de vraag in hoeverre de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen aan het opleggen van administratieve sancties en de terugvordering van Europese subsidies in de weg kunnen staan, komt in deze paragraaf aan de orde in hoeverre het evenredigheidsbeginsel de toepassing van deze sancties en de terugvordering van Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen beperkt.

De administratieve sancties en maatregelen die nationale uitvoeringsorganen direct op grond van de Europese landbouwsubsidieverordeningen toepassen, dienen in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel.1 In het verleden werd in de verschillende Europese landbouwsubsidieverordeningen niet gedifferentieerd naar de ernst van de niet-nakoming.2 Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat in dat geval een onderscheid moet worden gemaakt tussen hoofd- en nevenverplichtingen.3 Voor hoofdverplichtingen geldt dat de nakoming daarvan van fundamenteel belang is voor het goed functioneren van een Europese subsidieregeling.4 Schending van een hoofdverplichting kan worden gesanctioneerd met het volledige verlies van het recht op een Europese subsidie of met een volledige verbeurte van de waarborg.5 Bij schending van een nevenverplichting mag niet dezelfde sanctie worden opgelegd als bij schending van een hoofdverplichting.6 Een Europese bepaling die geen mogelijkheid biedt een sanctie af te stemmen op de mate waarin de verplichtingen niet zijn nagekomen, of aan de ernst van de inbreuk, is door zijn automatisme in strijd met het evenredigheidsbeginsel.7

Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat het zogenoemde wettelijk gefixeerde stelsel van sancties en maatregelen dat in de huidige Europese landbouwsubsidieverordeningen is neergelegd, niet snel in strijd met het evenredigheidsbeginsel wordt geacht.8 Bij de beoordeling neemt het Hof allereerst in aanmerking dat de Europese instellingen een ruime beoordelingsbevoegdheid op landbouwgebied hebben; het Hof toets derhalve terughoudend.9 Voorts is relevant dat in de meeste verordeningen een gedifferentieerd sanctiestelsel is neergelegd. Dit houdt in dat met betrekking tot het opleggen van een sanctie onderscheid wordt gemaakt tussen opzettelijke en niet-opzettelijke onregelmatigheden,10 gevallen worden omschreven waarin een sanctie niet wordt toegepast11 en de verhouding tussen het bedrag van de sanctie en het nadeel voor de EU indien de onregelmatigheid niet zou zijn ontdekt bepalend is voor de hoogte van de sanctie.12 Indien sprake is van differentiatie naar de ernst van de onregelmatigheid, is het Hof van Justitie niet snel van oordeel dat sprake is van strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel.13 Het Hof van Justitie heeft ten aanzien van veel gedifferentieerde Europese sanctiestelsels die zijn neergelegd in de Europese landbouwsubsidie-verordeningen uitgemaakt dat zij in abstracte in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Zij kunnen volgens het Hof van Justitie niet als ongeschikt worden aangemerkt voor het bereiken van het door de Europese regeling beoogde doel, te weten de strijd tegen onregelmatigheden en fraude, en gaan evenmin verder dan ter bereiking van dit doel noodzakelijk is.14 In de zaak Schilling komt het Hof van Justitie bijvoorbeeld tot het oordeel dat het niet als ongerechtvaardigd of onevenredig kan worden aangemerkt, wanneer aan een landbouwproducent die een vergissing begaat, zelfs wanneer hij dit te goeder trouw doet zonder bedrog te willen plegen, een afschrikwekkende en doeltreffende sanctie wordt opgelegd.15 Bij deze toets kent het Hof van Justitie ook belang toe aan het feit dat de desbetreffende sanctiebepaling was gericht tot beroepsbeoefenaren op het betrokken gebied. Deze zou voor de aandachtige lezer begrijpelijk zijn.16 Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat sancties die verder gaan dan de loutere teruggave van de Europese subsidies in veel gevallen niet onevenredig zullen zijn. Teruggave alleen zal veelal niet toereikend zijn om de ontvangers van Europese subsidies af te schrikken en hen ertoe aan te zetten al het nodige te doen om de Europese regels na te leven.17 In hoofdstuk 3 is reeds besproken dat er niet veel jurisprudentie van het Hof van Justitie is te vinden waarin het Hof van Justitie een administratieve sanctie toetst aan het evenredigheidsbeginsel in het concrete en individuele geval.18

Een punt wat nog wel discussie oproept is of nationale rechters in het concrete en individuele geval de oplegging van een punitieve administratieve sanctie die is neergelegd in een Europese verordening en deel uitmaakt van een wettelijk gefixeerd administratief sanctiestelsel, vol mogen toetsen, wanneer door het Hof van Justitie eenmaal is vastgesteld dat het desbetreffende wettelijk gefixeerd administratief sanctiestelsel in abstracto evenredig is. Nog afgezien van het feit dat wettelijk gefixeerde boetes in het licht van artikel 6 EVRM in beginsel niet problematisch zijn,19 heeft het Hof van Justitie nog heel recentelijk geoordeeld dat de administratieve sancties neergelegd in Europese subsidieverordeningen niet van strafrechtelijke aard zijn en artikel 6 EVRM daarom geen toepassing vindt.20 Anders dan voor gefixeerde wettelijke boetes — die uiteraard wel als punitief worden aangemerkt — geldt dan ook niet de eis dat de nationale autoriteiten en rechters bij toepassing van voormelde administratieve sancties rekening kunnen houden met de omstandigheden van het geval en, in voorkomend geval de sanctie kunnen verlagen, in elk geval om redenen van draagkracht.21

De evenredigheidseis geldt ook ten aanzien van administratieve sancties en maatregelen, namelijk de financiële correcties, die nationale uitvoeringsorganen op grond van het nationale recht opleggen.22 Voor zover geen sprake is van een nationaal gedifferentieerd sanctiestelsel is de zojuist besproken jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Gerecht inzake de hoofd- en nevenverplichtingen van overeenkomstige toepassing.23 Dit betekent dat op de schending van een nevenverplichting niet dezelfde administratieve sanctie kan volgen, als op de schending van een hoofdverplichting. Uit de Europese jurisprudentie waarin het gaat om de terugvordering van Europese landbouwsubsidies,24 maar ook waarin het gaat om Europese subsidies die rechtstreeks door de Europese Commissie aan de eindontvangers worden verstrekt, kan worden afgeleid dat indien sprake is van een schending van een verplichting van wezenlijk belang - een hoofdverplichting dus -, de Europese subsidie volledig moet worden ingetrokken.25 Indien alleen de mogelijkheid zou bestaan om onverschuldigd betaalde Europese subsidies terug te vorderen, zou dit fraude in de hand werken.26 Het doet dan ook niet ter zake dat het project geheel of gedeeltelijk is gerealiseerd.27 Van een wezenlijke verplichting is bijvoorbeeld sprake indien is voorgeschreven dat het gesubsidieerde project niet eerder mag starten dan de datum van ontvangst van de subsidieaanvraag.28 Ook indien de gedeclareerde kosten niet kunnen worden aangetoond met bewijsstukken of andere middelen, is sprake van schending van een verplichting van wezenlijk belang en dient de Europese subsidie geheel te worden ingetrokken.29 Elke andere sanctie zou fraude in de hand kunnen werken, in die zin dat ontvangers van Europese subsidies de kosten voor het project kunstmatig zouden opdrijven, om zich zo aan de verplichting tot medefinanciering te kunnen onttrekken of een hoger bedrag aan Europese subsidie te verkrijgen.30 Ten aanzien van het niet-naleven van de Europese aanbestedingsregels bij de uitvoering van EFRo-projecten heeft het Hof van Justitie voorts overwogen dat alleen de mogelijkheid dat deze onregelmatigheid wordt bestraft met volledige intrekking van de Europese subsidie, de afschrikkende werking kan hebben die voor een goed beheer van de structuurfondsen noodzakelijk is.31 Het evenredigheidsbeginsel vereist voorts niet dat de mogelijkheid van intrekking van financiële steun wordt beperkt tot uitsluitend de gevallen waarin de financiële voorwaarden opzettelijk niet worden nagekomen.32

De vraag rijst of indien de administratieve sancties en maatregelen worden beheerst door het nationale recht, ruimte bestaat voor toepassing van een nationale uitleg van het evenredigheidsbeginsel. Deze vraag is relevant indien een nationale uitleg meer bescherming biedt aan de eindontvanger van de Europese subsidie dan het Europese equivalent. Gelet op de hiervoor beschreven strenge benadering van het vertrouwensbeginsel ligt het voor de hand dat niet zonder meer op grond van een nationale uitleg van het evenredigheidsbeginsel van terugvordering mag worden afgezien. Hierover bestaat echter nog geen jurisprudentie van het Hof van Justitie. Voormelde vraag zal zich in de Nederlandse situatie naar verwachting niet voordoen, nu het Hof van Justitie ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel een uitgebreide driefasentoetsing verricht.33