7.5.3 Verwarrende en misleidende partijaanduidingen

Op grond van artikel G 1 Kw kunnen politieke groeperingen, zijnde verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid, de aanduiding laten registreren die zij boven de door hen ingeleverde kandidatenlijsten geplaatst willen zien. Eenmalige registratie volstaat: wanneer de partij aan de volgende verkiezingen wil meedoen, is een nieuwe registratie niet vereist. Deze mogelijkheid tot registratie maakt geen onderdeel uit van de daadwerkelijke kandidaatstellingsprocedure, die immers slechts het inleveren van de kandidatenlijsten behelst. Het is dus, ingevolge het systeem van open kandidaatstelling dat aan de Kieswet ten grondslag ligt,1 mogelijk om deel te nemen aan de verkiezingen met een kandidatenlijst zonder nadere aanduiding van de groepering waartoe de kandidaten behoren. In dat geval wordt de lijst op het stembiljet slechts aangeduid met een nummer.2 In de praktijk is het echter gebruikelijk om een kandidatenlijst vergezeld te laten gaan van een geregistreerde aanduiding.3

De mogelijkheid om een aanduiding boven de kandidatenlijst te laten plaatsen, werd geïntroduceerd in 1956.4 Tot dat moment waren op het stembiljet slechts genummerde kandidatenlijsten te vinden, wat regelmatig tot verwarring bij de kiezers leidde. Zij waren immers op zoek naar de lijst van een bepaalde politieke partij. De mogelijkheid tot registratie moet de herkenbaarheid van de partijen op het stembiljet vergroten.5 Oorspronkelijk werden aan de registratie geen nadere eisen gesteld. Iedere groep van (destijds) 25 kiezers kon een kandidatenlijst inleveren, hetgeen moest betekenen dat ook iedere groep een aanduiding boven haar lijst moest kunnen plaatsen. In de praktijk deed zich vervolgens een aantal ongewenste praktijken voor, die in 1989 aanleiding gaven de regeling aan te scherpen. Groeperingen registreerden bijvoorbeeld meerdere namen, betwistten door anderen geregistreerde aanduidingen of dienden enkel een registratieverzoek in om een andere groepering dwars te zitten. De lichtvaardigheid waarmee aanduidingen werden geregistreerd, bleek, volgens staatssecretaris De Graaff-Nauta, ook uit de cijfers: van de 66 geregistreerde groeperingen voor de verkiezingen van 1986 dienden er 24 daadwerkelijk een kandidatenlijst in.6 Een aantal maatregelen werd vervolgens genomen om de lichtvaardige registratie tegen te gaan. Naast de invoering van een aparte waarborgsom bij registratie, die wordt teruggestort bij indiening van een kandidatenlijst,7 betreft de belangrijkste maatregel het vereiste dat slechts ‘verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid’ een aanduiding kunnen laten registreren (artikel G 1 lid 1 Kw). Tot dat moment sprak de Kieswet zoals gezegd slechts in algemene bewoordingen over ‘politieke groeperingen’, zonder dit begrip van nadere invulling te voorzien.8 Het in 1989 gestelde verenigingsvereiste moest waarborgen dat registratieverzoeken in het vervolg alleen nog door ‘serieuze groeperingen’ zouden worden gedaan. Of deze maatregelen tegen lichtvaardige registratie daadwerkelijk effect hebben gehad, valt overigens te betwijfelen. Voor de verkiezingen van 2017 hadden 81 groeperingen een geregistreerde partijaanduiding, maar uiteindelijk deden ‘slechts’ 28 partijen mee.9 In 2021 was een recordaantal van 89 partijnamen geregistreerd; 37 partijen namen deel.10

De wijze waarop de wetgever kiezers voor ongeoorloofde beïnvloeding heeft willen behoeden, blijkt uit de gronden waarop een registratieverzoek kan worden afgewezen (artikel G 1 lid 4 Kw). Voor de goede orde zij nog eens benadrukt dat zo een afwijzing niet betekent dat de groepering niet aan de verkiezingen kan deelnemen. Een afwijzing heeft slechts tot gevolg dat de groepering de door haar gewenste aanduiding niet boven de kandidatenlijst kan plaatsen. Het gaat in totaal om een zestal afwijzingsgronden. Een drietal gronden – de aanduiding bevat meer dan 35 tekens, stemt overeen met de aanduiding van een verboden en ontbonden rechtspersoon of stemt overeen met een op dezelfde dag ingediend verzoek tot registratie van een (vrijwel) gelijkluidende aanduiding – is procedureel van aard. De overige gronden hebben een meer inhoudelijk karakter: een verzoek wordt afgewezen indien de aanduiding strijdig is met de openbare orde (artikel G 1 lid 4 sub a Kw), indien deze verwarring bij de kiezer kan veroorzaken (sub b) of als zij anderszins misleidend is (sub c). Met name de aanduidingen die onder deze laatste twee gronden vallen, kunnen een effect op de kiezer hebben dat als ‘ongeoorloofde beïnvloeding’ aangemerkt kan worden.

Ingevolge sub b kan verwarring te duchten zijn indien de aanduiding (vrijwel) overeenstemt met een reeds geregistreerde aanduiding of met een eerder ontvangen registratieverzoek. Een voorbeeld betreft de registratie van de aanduiding ‘Sociaal Democratisch Appel’, die zich niet voldoende onderscheidt van het reeds bestaande ‘Christen Democratisch Appel’.11 De betreffende grond werd reeds in 1956 in de Kieswet opgenomen.12 Het afwijzen van verzoeken tot registratie van anderszins misleidende aanduidingen geschiedde oorspronkelijk op de meer algemene grond van ‘strijd met de openbare orde’ (G 1 lid 4 sub a), maar werd in 1989 geëxpliciteerd in artikel G 1 lid 4 sub c Kw. Blijkens de memorie van toelichting bij de herziening van de Kieswet van 1989 kan bij misleiding bijvoorbeeld gedacht worden aan het gebruik van een aanduiding die overeenstemt met de naam van een ondertussen opgeheven groepering, waarvan de naam de kiezer nog bekend in de oren klinkt.13 Het kan echter bijvoorbeeld ook gaan om de situatie waarin een regionale partij onterecht de suggestie wekt verbonden te zijn aan een landelijke partij. Zo werd het registratieverzoek van ‘LPF Terneuzen’ afgewezen omdat die naam de onterechte suggestie wekte dat de partij verbonden was aan de landelijke Lijst Pim Fortuyn, die de afkorting ‘LPF’ zelf niet had laten registreren, maar daarmee in de praktijk wel werd aangeduid.14 Ook aanduidingen die associaties oproepen met niet-politieke groeperingen kunnen op deze grond worden geweigerd. Een voorbeeld daarvan betreft het verzoek tot registratie van de naam ‘Jongerenpartij Veronica’, die verbondenheid aan de zender 'Radio Veronica’ suggereerde, terwijl daarvan geen sprake was.15 Steeds geldt dat de betreffende partij niet de bedoeling hoeft te hebben om de kiezer te misleiden. Er wordt slechts gekeken naar de te verwachten effecten voor de kiezer.16

De rechtspraak met betrekking tot deze afwijzingsgronden is sterk casuïstisch van aard.17 In alle gevallen geldt dat de Kiesraad en de rechter zich bij de beoordeling van de registratieverzoeken hebben te beperken tot de aanduiding van de groepering. Voor een beoordeling van de doelstellingen of activiteiten van een partij is geen ruimte.18 In 1989 werd de redactie van de betreffende bepalingen op dat punt herzien. Tot dat moment kon een registratieverzoek volgens de Kieswet worden afgewezen om ‘redenen, verband houdende met de openbare orde of de goede zeden’. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State oordeelde in 1982 dat deze bewoordingen ruimte lieten voor een nadere beoordeling van partijactiviteiten.19 In de memorie van toelichting bij het herzieningsvoorstel van 1989 merkte staatssecretaris De Graaff-Nauta op dat ‘deze ruime uitleg […] de registratieregeling een geheel ander karakter [geeft] dan door de wetgever is beoogd’.20 De regeling was immers niet bedoeld als een ‘vergunningstelsel’ voor politieke partijen.21 Vanaf 1989 bepaalt artikel G 1 lid 4 sub a Kw daarom expliciet dat een verzoek wordt afgewezen indien ‘de aanduiding strijdig is met de openbare orde’.22 Daarnaast wijst het gebruik van het woord ‘slechts’ in de aanhef van lid 4 op het limitatieve karakter van de uitsluitingsgronden, en daarmee op de onmogelijkheid om partijprogramma’s en -activiteiten in de toets te betrekken.

Men kan zich nog afvragen of er een verschil in betekenis bestaat van de woorden ‘verwarren’ (sub b) en ‘misleiden’ (sub c). Gesteld kan bijvoorbeeld worden dat het misleiden van de kiezer de nadruk legt op kwade opzet van de betreffende politieke groepering, waar verwarring eerder de positie van de kiezer als uitgangspunt neemt.23 Tegelijkertijd legt artikel G 4 Kw zelf een link tussen beide begrippen, door in sub c te spreken over aanduidingen die ‘anderszins’ misleidend te zijn en daarmee een relatie te leggen met het in sub b gebezigde verwarringsbegrip. Uit de jurisprudentie betreffende de afwijzingsgronden blijkt dat van een verschil in betekenis geen sprake is. Het verschil tussen de afwijzingsgronden is slechts daarin gelegen dat voor sub b verwarring met andere, reeds geregistreerde partijaanduidingen vereist is, terwijl sub c ziet op de overige manieren waarop een partijaanduiding de kiezer kan verwarren.24

In beide gevallen gaat het dus om het in verwarring brengen van de kiezer. Het veroorzaken van die verwarring kan gezien worden als ongeoorloofde beïnvloeding. Wanneer partij A bijvoorbeeld een aanduiding wil laten registreren die (vrijwel) overeenstemt met een reeds door partij B geregistreerde aanduiding, treedt het risico op dat de kiezer beide partijen met elkaar gaat vereenzelvigen. Hetzelfde gebeurt wanneer verwarring optreedt door registratie van een aanduiding die overeenkomt met de aanduiding van een niet langer bestaande partij. Partij A kan in dat geval stemmen trekken door te profiteren van de bekendheid van partij B.25 De verwarring of misleiding wordt weliswaar veroorzaakt door de naam, maar is eigenlijk gelegen in de onterechte associaties die de naam oproept, bijvoorbeeld met betrekking tot het profiel of imago van de partij en de standpunten die zij inneemt. Een verwarrende (dan wel misleidende) partijnaam geeft de kiezer een verkeerd beeld van wat de partij ‘is’ en wat zij wil bereiken. Hetzelfde gebeurt wanneer een partijnaam associaties oproept met andere groeperingen dan een politieke partij – zie het bovengenoemde voorbeeld van de Jongerenpartij Veronica. Ook daar wekt de naam een onterechte suggestie over het profiel van de partij.