8.6 Conclusie

732. In dit laatste hoofdstuk heb ik de verschillende deelvragen uit de voorafgaande hoofdstukken in elkaar geschoven. In hoofdstuk 5 onderscheidde en categoriseerde ik een drietal typen besluiten en onderzocht op welke gronden zulke besluiten onrechtmatig kunnen zijn. De gevonden categorieën boden een opstap naar het antwoord op de relativiteits- en de redelijke toerekeningsvraag. In hoofdstuk 7 onderzocht ik bij wijze van prelude op hoofdstuk 8 hoe de dogmatiek de relativiteit en de redelijke toerekeningstoets op dit moment invult en hoe die invulling binnen de wet zou moeten zijn om te komen consistenter en daarmee voorspelbaarder systeem. Dat leidde tot een driestapstoets.

733. In dit slothoofdstuk paste ik de uitkomsten van hoofdstuk 7 toe op de in hoofdstuk 5 gevonden normen. Ik toetste (met name) aan de hand van verschillende in de literatuur bekritiseerde casus of de driestapstoets voor het besluitenaansprakelijkheidsrecht inderdaad leidt tot een consistenter en voorspelbaarder systeem. Dat is volgens mij het geval. De driestapstoets biedt echter geen kant-en-klare oplossingen. De toets zal de gebruiker bijvoorbeeld voor uitlegvragen en wegingsvragen stellen. Dat is onvermijdelijk. Het is volgens mij al winst dat de driestapstoets voldoende duidelijk en consistent is, de relevante vragen onderscheidt en de gebruiker richting geeft bij het beantwoorden daarvan.

734. Bij aanvragen om begunstigende besluiten rust op het overheidslichaam de algemene ongeschreven zorgvuldigheidsnorm daarop zo snel als het recht toestaat – dus meteen bij besluit in primo – rechtsconform te beslissen op basis van de omstandigheden ten tijde van het nemen daarvan en op grond van de kennis die het overheidslichaam op dat moment heeft of behoort te hebben. Ter beantwoording van de relativiteits- en redelijke toerekeningsvraag moet een onderscheid gemaakt worden tussen (i) besluiten die een (gedeeltelijke) vrijstelling verlenen van een algemeen verbod en (ii) besluiten tot verkrijging van een publiekrechtelijk subjectief recht (§8.3.1).

735. In beide gevallen strekt de norm als uitgangspunt enkel tot bescherming van de aanvrager of materieel begunstigde van het besluit. De zakelijke en intredingsrelativiteit verschilt wel. Met betrekking tot vrijstellingsverleningen beoogt de norm de aanvrager of materieel begunstigde zo snel als het recht toestaat – dus meteen bij besluit in primo – gebruik laten maken (a) van de mogelijkheden die het besluit wil bieden en (b) van diens door het algemene verbod beperkte rechten binnen de door het besluit te stellen rechtmatige grenzen. Verder wil de norm de aanvrager niet op meer kosten jagen ter verkrijging van een begunstigend besluit dan het recht hem dwingt. Met name die gezichtspunten bepalen binnen stap 1 en 2 tegen welke schade de norm duidelijk wel en niet wil beschermen. Indien die gezichtspunten geen uitsluitsel bieden, bepaalt een volledige art. 6:98 BW-toetsing welke schade aan het onrechtmatige gedrag toegerekend kan worden (§8.3.1.1).

736. Bij besluiten tot verkrijging van een publiekrechtelijk subjectief recht strekt de zorgvuldigheidsnorm ertoe (i) zoveel mogelijk te garanderen dat de begunstigde meteen op de aanvraag datgene krijgt waarop het subjectieve publiekrechtelijke recht de burger aanspraak geeft en (ii) beschermd wordt tegen hetgeen waarvoor het aangevraagde recht de burger wil behoeden. Indien deze gezichtspunten binnen stap 1 en 2 geen uitsluitsel bieden, bepaalt een volle art. 6:98 BW-toets welke schade toegerekend kan worden (§8.3.1.2).

737. Het nemen van bezwarende besluiten jegens de geadresseerde of een aanwijzingsbesluit kan onrechtmatig zijn vanwege een rechtsinbreuk of vanwege de schending van geschreven en ongeschreven bestuursrechtelijke normen. Het nemen van een beperkt aantal bezwarende besluiten is wegens rechtsinbreuk onrechtmatig. Dat is bijvoorbeeld het geval bij onteigeningsbesluiten en bouwverboden. De strekking van het geschonden recht bepaalt welke schade wel en niet binnen het beschermingsbereik van dat recht valt. We zagen dat daartoe een eventuele wettelijke regeling en de bijbehorende wetsgeschiedenis aanknopingspunten kan bieden voor de vaststelling van de beoogde bescherming. Daarnaast biedt de schadevergoedingsregeling uit het onteigeningsrecht – zonder één-op-één van toepassing te zijn – een blauwdruk van het beschermingsbereik van het eigendomsrecht en daarvan afhankelijke rechten (§8.4.1).

738. Bij het nemen van bezwarende besluiten kan het overheidslichaam ook algemene beginselen schenden. Ter beantwoording van de relativiteits- en redelijke toerekeningsvraag moet een onderscheid gemaakt worden tussen processuele en materiële algemene beginselen.

739. Processuele beginselen zijn enkel erop gericht dat het overheidslichaam een materieelrechtelijk juist besluit neemt. Zij strekken daarom nooit tot bescherming tegen schade. Uit hun gerichtheid op de materiële norm volgt dat besluiten die wegens strijd met een processuele norm nooit genomen hadden mogen worden per definitie ook strijden met een materiële norm. Die materiële norm staat vervolgens bij de relativiteits- en redelijke toerekeningsvraag steeds centraal.

740. Van sommige materiële beginselen, zoals het legaliteitsbeginsel of het materiële rechtszekerheidsbeginsel, is niet vast te stellen of zij de gelaedeerde duidelijk wel of juist niet tegen bepaalde schade willen beschermen (stap 1 en 2). De vraag naar de vergoedbare schade loopt dan steeds via een volledige art. 6:98-toetsing (stap 3). Voor andere materiële beginselen laten die vragen uit stap 1 en 2 zich soms wel beantwoorden. Dat geldt allereerst voor het evenredigheidsbeginsel. Dat beginsel vereist soms dat belangen moeten worden meegewogen die evident geen vermogensrechtelijk aspect hebben, zoals milieubelangen. Het beginsel biedt in dat geval geen bescherming tegen schade. Het evenredigheidsbeginsel kan soms juist duidelijk financiële belangen op het oog hebben die bij een besluit moeten worden betrokken. Het beginsel strekt dan wel duidelijk tot bescherming daarvan. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld het vertrouwensbeginsel. Het daartoe vereiste gerechtvaardigde vertrouwen kan soms duidelijk gericht zijn op een niet-financieel belang waartegen het beginsel niet wil beschermen en vice versa. Voor het overige is een volledige art. 6:98-toets noodzakelijk (§8.4.2.1).

741. Bij het nemen van bezwarende besluiten kan het overheidslichaam ook specifiekere geschreven bestuursrechtelijke normen schenden. Processuele geschreven normen hebben dezelfde op het materiële recht gerichte strekking als processuele beginselen. Het model is daarom op gelijke wijze van toepassing. Als een besluit wegens schending van de processuele norm niet genomen had mogen worden, schendt het overheidslichaam per definitie ook een materiële norm. Die materiële norm bepaalt de uitkomst van de driestapstoets. Bij schending van enkel materiële geschreven normen geldt de hele driestapstoets (§8.4.2.2).

742. Ten slotte toetste ik hoe het driestapsmodel uitwerkt bij het nemen van besluiten die bij derden schade veroorzaken. We zagen dat de onrechtmatigheid in die gevallen vrijwel steeds schuilt in het handelen in strijd met een (on)geschreven bestuursrechtelijke norm. Daarom geldt voor deze besluiten dezelfde benadering als bij het nemen van bezwarende besluiten jegens de geadresseerde in strijd met zulke normen. Daarbij besteedde ik nog aparte aandacht aan voor derden schadelijke vergunningverlening in strijd met omgevingsrechtelijke normen. Sommige omgevingsrechtelijke normen strekken duidelijk niet of juist duidelijk wel tot bescherming van die derden tegen bepaalde schade. Bij andere normen is een volledige art. 6:98 BW-toets vereist. Ik besteedde ten slotte nog aandacht aan zogenaamde brancheringsregels. Die strekken soms tot het behoud van detailhandel door een verbod op concurrentie elders. Die regels zijn niet gericht op bescherming tegen concurrentieschade. Die schade is dus niet binnen stap 2 toerekenbaar. Die strekking verklaart wel waarom concurrentieschade soms toch binnen stap 3 voor vergoeding in aanmerking komt (§8.5.2).