6.8.3 Uitvoering van de Europese toezichts- en controleverplichtingen

In de meeste Europese subsidieregelingen wordt een onderscheid gemaakt tussen toezicht en controle. Het toezicht ziet niet zozeer op de controle van individuele projecten, maar op de voortgang van de OP’s die door de lidstaten worden uitgevoerd. De Comités van Toezicht zijn met dit toezicht belast.1 Het takenpakket van deze comités is in de Europese subsidieregelgeving nauwkeurig omschreven; een uitwerking daarvan vindt plaats in door henzelf opgestelde reglementen van orde. Onduidelijk is in hoeverre de Comités van Toezicht zijn aan te merken als bestuursorganen in de zin van de Awb.2 Dezelfde onduidelijkheid bestaat over de status van de door de Comités van Toezicht vastgestelde toetsingskaders.3 Omdat de comités geen rechtstreekse bevoegdheden uitoefenen ten opzichte van de eindontvangers van de Europese subsidies, hebben zich in dat kader nog geen problemen voorgedaan.

Bij controle gaat het om het controleren van de individuele eindontvanger van de Europese subsidie. In de Europese subsidieregelgeving worden deze controles steeds nauwkeuriger omschreven.4 Daaraan doet niet af dat in het nationale recht de specifieke bevoegde nationale uitvoeringsorganen moeten worden aangewezen die deze controles gaan uitvoeren.5 Voor zover de controlebepalingen in een Europese verordening nog onvoldoende nauwkeurig en voorwaardelijk zijn geformuleerd, dienen deze bepalingen in beginsel in het nationale recht te worden geïmplementeerd. De controlebepalingen die zijn neergelegd in Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaten dienen altijd in het nationale recht te worden geïmplementeerd. Indien het nationale recht, waaronder afdeling 5.2 van de Awb, voldoende is om te waarborgen dat de controlebepalingen neergelegd in Europese subsidieregelgeving kunnen worden nageleefd, is implementatie in het nationale recht uiteraard niet noodzakelijk. Voor zover de Europese subsidieregelgeving geen specifieke eisen stelt aan de controle daarvan — iets wat bijna niet meer voorkomt — zullen de bevoegdheden die afdeling 5.2 van de Awb biedt, doorgaans voldoende zijn om een gelijkwaardig, effectief en afschrikwekkend nalevingstoezicht te garanderen.6Afdeling 5.2 voldoet ook aan de Europese evenredigheidseis, nu in artikel 5:13 van de Awb is bepaald dat de toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruikmaakt, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.

In veel Europese subsidieregelgeving is voorgeschreven dat ten aanzien van een bepaald percentage projecten controles ter plaatse moeten worden verricht. In de praktijk is het voorgekomen dat een Nederlands bestuursorgaan op basis van controles van een bepaald project, een Europese subsidie voor een ander project dat door dezelfde ontvanger werd uitgevoerd lager vaststelde zonder dat project te controleren. Uit een uitspraak van de ABRvS van 1 augustus 2007 volgt echter dat het subsidieverstrekkende bestuursorgaan de Europese subsidie niet lager kan vaststellen met de motivering dat controles ten aanzien van andere projecten die de eindontvanger van de Europese subsidie heeft uitgevoerd, hebben uitgewezen dat de ontvanger zich niet aan de subsidieverplichtingen houdt.7

Door de Nederlandse bestuursrechters worden eisen aan de door nationale uitvoeringsorganen verrichte controles gesteld, die niet met zoveel woorden zijn terug te vinden in de Europese subsidieregelgeving. Zo heeft het CBb meermalen overwogen dat de minister van LNV (thans de minister van EL&I) zich een oordeel moet vormen over de gefundeerdheid van de conclusies van de AID ten aanzien van de door de onderzoeksdienst geconstateerde bevindingen.8 Voorts dient het onderzoek zorgvuldig plaats te vinden.9 Deze eisen vloeien voort uit de Nederlandse beginselen van behoorlijk bestuur die zijn neergelegd in de Awb. Deze beginselen zijn van toepassing op het handelen van bestuursorganen.

De door de Europese subsidieregelgeving voorgeschreven controleverplichtingen betekenen in de praktijk een zware last voor nationale uitvoeringsorganen. Juridisch gezien levert vooral het moment van controle echter problemen op. De subsidietitel van de Awb gaat ervan uit dat de controle van het project plaatsvindt voordat de subsidie wordt vastgesteld, aan de hand van de door de subsidieontvanger ingediende einddeclaratie. De auditautoriteit, de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer verrichten echter ook controles nadat de Europese subsidie is vastgesteld. Aan besluiten tot subsidievaststelling wordt dan ook nogal eens de verplichting verbonden dat aan controles van de Europese Commissie en de Rekenkamer medewerking moet worden verleend. De Europese subsidieregelgeving gaat er echter ook vanuit dat het nationaal uitvoeringsorgaan de Europese subsidie alsnog intrekt, indien bij deze controles onregelmatigheden aan het licht komen. Naar nationaal recht is dit — gelet op de limitatieve intrekkingsgronden die zijn neergelegd in artikel 4:49 van de Awb — niet zonder meer mogelijk. In paragraaf 6.8.6 wordt besproken op welke wijze aan de Europese verplichting tot intrekking en terugvordering in de praktijk toch gevolg wordt gegeven.