4.2 Leefwereld en systeemwereld

In mijn acht jaar als Nationale ombudsman heb ik de duizenden klachten van burgers over verschillende overheidsorganisaties zo goed mogelijk proberen te begrijpen. Wat valt te leren van al deze klachten? De eerste les leerde ik vanaf het begin. De Awb schrijft een klachtenprocedure voor die gelijkenis vertoont met de bezwaarprocedure, zij het dat klachten over handelingen gaan en bezwaren over bestuursbesluiten. Het bureau van de Nationale ombudsman had als toegangspoort een afdeling waar bevoegdheid en ontvankelijkheid beoordeeld werd. Ook aan de telefoon luisterden medewerkers van de ombudsman met het oor ‘gaan wij erover of niet?’ Vanuit de organisatie klonk de klacht dat er teveel zaken binnen kwamen die niet bij de ombudsman thuis hoorden. Ik ben zelf aan de telefoon gaan zitten en heb vele malen meegeluisterd met gesprekken en ik heb vele klachtbrieven gelezen. Mijn indruk was dat bij deze op zich zorgvuldige toepassing van de Awb ‘De Nationale ombudsman’ als instituut een afwerende houding had. Mij verplaatsend in de bellende of schrijvende burger kwam bij mij het gevoel van ‘afhouden‘ of misschien wel ‘afpoeieren’ over. Misschien moet ik zeggen, ‘ondanks de zorgvuldige toepassing van de Awb’.

Dit fenomeen, waarbij een op zich zorgvuldig werkende organisatie in zijn functioneren niet goed aansluit bij wat voor burgers speelt, vormt wat mij betreft één van de belangrijkste spanningsvelden voor ons rechtssysteem en in het bijzonder het bestuursrecht, maar ook in de rechtspleging met inzet van traditionele advocatuur en rechtspraak. Het gaat om de spanning tussen de leefwereld van mensen en de systeemwereld van op zich goed georganiseerde bureaucratische organisaties. De ‘Awb-vraag’ – de systeemvraag luidt: ‘tegen welk besluit of welke handeling van welk bestuursorgaan komt u op?’ De leefwereldvraag luidt: ‘waar zit u mee?’ De eerste vraag is voor veel burgers moeilijk te beantwoorden, terwijl de tweede vraag naar mijn ervaring als ombudsman vrijwel steeds tot een directe en herkenbare reactie leidt. Eventueel na enig doorvragen. Laatst zat ik met mijn vrouw op de bank een brief te lezen van de zorgverzekering (geen overheid) over de vergoeding van kosten. De brief was op zich duidelijk geschreven en juridisch – waarschijnlijk – correct, maar toch snapten wij samen niets van wat deze zorgbureaucratie wilde melden. Het was een perfecte systeembrief, maar vanuit menselijk oogpunt een waardeloze vorm van communiceren, zelfs voor een hoogopgeleid en maatschappelijk goed ingevoerd echtpaar. Herman Tjeenk Willink heeft in zijn brief aan de informateur bij de kabinetsformatie 2017 ook aandacht gevraagd voor de vaak onbegrijpelijkheid en ondoordringbaarheid van de systeemwereld van de overheid.1

Bestudering aan de hand van duizenden klachten van burgers over de overheid van de spanning tussen leefwereld en systeemwereld bracht mij bij het onderwerp ‘interface’ uit de informatiseringswereld. De moderne computer – tablet of smartphone – zijn onwaarschijnlijk complexe systemen. Zelfs zo complex dat geen enkele expert op deze aarde snapt hoe deze computers in al hun onderdelen werken. Toch bedienen brede lagen van de bevolking deze uiterst complexe systemen veelal probleemloos. De grote populariteit en bruikbaarheid van computers vloeit voort uit de ontwikkeling van effectieve interfaces tussen mens en systeem. Aanvankelijk toetsenbord, beeldscherm en muis, later via apps en eventueel spraakbediening en nog intelligentere assistentie. Deze interface tussen mens en computer – die steeds verder ontwikkeld wordt – verbindt op effectieve wijze mens en systeem. De computer wordt niet eenvoudiger – in tegendeel – maar de verbinding met gebruikers en tussen gebruikers worden steeds eenvoudiger, steeds intuïtiever, steeds meer deel van de leefwereld van mensen. Dit realiseren vereist een bepaalde manier van denken, een manier van denken die de effectiviteit van de toepassing van ons bestuursrecht kan versterken.

Eenzelfde ervaring deed ik op als rapporteur bij de Europese Rekenkamer voor onderzoek en innovatie (FP7 en Horizon 2020). Het wettelijke kader als zodanig is vrij ontoegankelijk. In de praktijk worden bij de toepassing van de financieringsprogramma’s voor onderzoek rond de 5% fouten (onrechtmatigheden) gemaakt in de kostendeclaraties, slechts heel soms is er sprake van fraude. Het foutpercentage is relatief hoger dan bij landbouw en cohesie programma’s. De Europese Rekenkamer rekent het primair tot zijn taak om over deze foutpercentages te rapporteren in het kader van de verdragsrechtelijke verplichting om jaarlijks een zekerheidsverklaring (accountantsverklaring) af te geven. Bij mij kwam echter de vraag op waarom universiteiten, onderzoeksinstellingen en grote en kleine ondernemingen dergelijke fouten maken. Fouten die verstrekkende gevolgen hebben in verband met latere terugvorderingen. De financieel verantwoordelijke voor een groot Europees onderzoeksinstituut zei hierover tijdens een conferentie: ‘Ik ben een professional en wil mijn werk goed doen en het frustreert mij dat fouten ontstaan waar ik geen greep op kan krijgen.’

Al luisterend kwam ik erachter dat de complexiteit van de onderliggende regelgeving en de interpretatieverschillen bij de toepassing ervan en bij de audits achteraf de evidente oorzaken waren. De Europese Commissie is zich bewust van het probleem van de complexiteit van de regelgeving en programma’s en heeft vele middelen – interfaces – ontwikkeld, zoals een digitaal portal en een geannoteerde subsidieovereenkomst, om de toepassing van de subsidieprogramma’s beter te laten verlopen. Beter aan te laten sluiten bij de leefwereld van onderzoekers, zou ik willen zeggen. Ook hier zien we op zich een redelijk goed juridisch systeem, dat echter in de uitvoering onvoldoende aansluit bij de dagelijkse praktijk in de samenleving. Bij onze audit naar methoden om Horizon 2020 en het opkomende Horizon Europa programma te vereenvoudigen is daarom veel aandacht uitgegaan naar het verbeteren van de interfaces.2