5.4.3 Inkadering besluitvorming

Het Europees economisch bestuur is niet alleen bepalend voor het tijdpad voor de op- en vaststelling van de begroting, het Europees economisch bestuur kadert de nationale besluitvorming over de begroting in. Sinds het Verdrag van Maastricht staat het Nederlandse begrotingsbeleid in het teken van het voldoen aan, in de eerste instantie de convergentiecriteria, en later aan de referentiewaarden zoals neergelegd in het VWEU en het daaraan gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten en het Stabiliteits- en Groeipact. Dit betekent dat deze waarden de randvoorwaarden vormen waarbinnen Nederland zijn eigen begrotingsbeleid kan voeren. Als Nederland de cijfermatige begrotingsregel met betrekking tot het tekortcriterium overschrijdt dan dient Nederland direct maatregelen te nemen om dit buitensporige tekort te corrigeren in overeenstemming met de aan de lidstaat gerichte aanbeveling met betrekking tot het tijdpad voor het corrigeren van dit tekort. De keuze welke begrotingspolitiek wordt gevoerd op nationaal niveau is hiermee grotendeels, zeker wanneer de randvoorwaarden worden gebroken, uit handen genomen van de nationale begrotingsautoriteiten. De ruimte om besluiten te nemen over de begroting wordt hiermee aanzienlijk ingeperkt en daarmee wordt ook het budgetrecht van het parlement ingeperkt.1

Met de vanaf 2010 doorgevoerde hervormingen is de begrotingsautonomie van de begrotingsautoriteiten en in het bijzonder ook het budgetrecht van het parlement echter verder ingeperkt. Ten eerste zijn de juridisch bindende cijfermatige begrotingsregels aangescherpt en op de tweede plaats is het toezicht verscherpt en geïntensiveerd. Verder wordt er bij het toezicht op de nationale begrotingen steeds meer nadruk gelegd op het economisch structuurbeleid van de lidstaten, dat overigens steeds meer afdwingbaar wordt.

De cijfermatige begrotingsregels zijn aangescherpt doordat ook een overschrijding van het schuldcriterium leidt tot het toepassen van de buitensporige tekortprocedure. Bovendien is de regel van begrotingsevenwicht aangescherpt in het Fiscal Compact en is er een sanctie geïntroduceerd op de overtreding van deze regel. Overtreding van deze regel van begrotingsevenwicht is bovendien onderworpen aan het toezicht van het Hof van Justitie. Dit betekent dat de focus bij het voeren van het begrotingsbeleid en de besluitvorming over de begroting niet meer grotendeels gericht is op het wegblijven bij de referentiewaarden uit de correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact, maar in meerdere mate ook gericht is op het niet overtreden van de regel van begrotingsevenwicht voor de middellange termijn uit de preventieve arm, welke regel met name in het voorjaar in het Stabiliteitsprogramma wordt geëvalueerd.2

Het toezicht op de naleving van de normen is daarnaast verscherpt en geïntensiveerd. Zo hebben de Commissie en, waar relevant, de ECB bevoegdheden gekregen om verscherpt toezicht uit te oefenen en in dat kader onderzoeksmissies uit te voeren naar de lidstaten. Ook heeft de Commissie op vaste momenten contact met verschillende (overheids)instanties en sociale partners in Nederland om landenspecifieke vraagstukken in kaart te brengen door middel van bilaterale bijeenkomsten. Bovendien is het toezicht geïntensiveerd waardoor de Nederlandse regering gedurende het jaar op vaste momenten moet rapporteren over de begrotingsplannen en de opstelling van de begroting. Deze plannen worden vervolgens doorlopend geëvalueerd in het licht van de EU-brede doelen en de begrotingsregels. Daarnaast wordt ook door de Raad van State toegezien op de naleving van de begrotingsregels.

Verder heeft het toezicht steeds meer betrekking op het macro-economisch beleid en het economisch structuurbeleid in Nederland. Zoals bleek uit hoofdstuk 4 zijn de landenspecifieke aanbevelingen niet alleen gedetailleerd, maar ook hebben deze betrekking op het sociale beleid in de lidstaat.3 Deze aanbevelingen worden bovendien steeds ‘harder ’ door de grote verwevenheid van hard law- en soft law-elementen als gevolg van de integratie van de verschillende vormen van coördinatie in één toezichtkader. De doorlopende evaluaties en beoordelingen van de Commissie kunnen uiteindelijk leiden tot het opleggen van financiële sancties door de Raad en wanneer de lidstaat financiële assistentie ontvangt is er de facto eigenlijk geen ruimte meer om af te wijken van de in het memorandum van overeenstemming neergelegde voorwaarden, waardoor de bevoegdheid om in laatste instantie over de begroting te beslissing in feite uit handen wordt genomen van het parlement.

Nederland dient bij het formuleren van het begrotingsbeleid en het opstellen van de nationale begroting(splannen) rekening te houden met de besluiten en aanbevelingen uit het Europees Semester en dient vervolgens over de uitvoering van de begroting verantwoording af te leggen. Dit betekent dat de jaarlijkse groeianalyse, het waarschuwingsmechanismeverslag, de aanbevelingen voor de eurozone, de door de Europese Raad opgestelde economische prioriteiten, het landrapport, inclusief de diepgaande analyse, de landenspecifieke aanbevelingen en een eventuele aanbeveling naar aanleiding van het Ontwerpbegrotingsplan, steeds bepalender worden voor het nationale begrotingsbeleid. Ook zal de regering rekening houden met het door de Raad van State uitgebrachte oordeel over de begroting.

Naast de inhoudelijke eisen die gesteld worden aan de begroting en het begrotingsbeleid, worden ook eisen gesteld aan de nationale begrotingskaders, zoals opgenomen in de richtlijnen inzake de overheidsboekhouding en -statistieken. Bovendien dient Nederland naast het opstellen van het Stabiliteitsprogramma en het Nationaal Hervormingsprogramma in het voorjaar en het Ontwerpbegrotingsplan in het najaar, twee keer per jaar te rapporteren aan de Commissie over de schuld (EMU-schuld), het tekort (EMU-saldo), investeringen, de rente-uitgaven en het bbp.

De mate waarin Nederland wordt gestuurd om een bepaald begrotingsbeleid te voeren, de intensiteit van het toezicht op de nationale begroting, de mate waarin Nederland gehouden is aan de macro-economische en budgettaire aanbevelingen en het aantal rapportageverplichtingen nemen bovendien toe naarmate de Commissie meer budgettaire of macro-economische problemen constateert.

Doordat de in Europees verband geformuleerde aanbevelingen en besluiten steeds bepalender worden voor het nationale begrotingsbeleid4 en de nationale besluitvormingsprocedures over de begroting, wordt de politieke ruimte voor zowel de regering als het parlement om op nationaal niveau beslissingen te nemen over de begroting ingeperkt. Deze ruimte wordt verder ingeperkt naarmate de Commissie meer budgettaire en/of macro-economische problemen constateert. De rol van het parlement en de politieke manoeuvreerruimte van het parlement bij de besluitvorming over de begroting lijkt in het bijzonder te worden ingeperkt, omdat het parlement geen vetorecht heeft over de in Europees verband tot stand gekomen besluitvorming en de Commissie een grote rol speelt in deze besluitvormingsprocedures.5

Ook bij de implementatie van de besluitvorming op nationaal niveau, in het nationaal semester, wordt de manoeuvreerruimte van het parlement beperkt. Zowel omdat er tijdsdruk ontstaat op het begrotingsproces en omdat bij de besluitvorming over de begroting in grote mate rekening wordt gehouden met de in het voorjaar – het Europees Semester – tot stand gekomen besluitvorming in Europees verband. Bovendien geeft de Commissie een opinie over de ontwerpbegroting voordat het parlement hierover een oordeel geeft. Dit is vooral beperkend voor de manoeuvreerruimte van het parlement als de Commissie vraagt om een herzien Ontwerpbegrotingsplan.6 Het herziene Ontwerpbegrotingsplan dient onder grote tijdsdruk te worden opgesteld. Bovendien moet het in lijn zijn met de aanbeveling van de Commissie. Hoewel het parlement nog wel de mogelijkheid heeft om de ontwerpbegroting goed of af te keuren, nadat het herziene Ontwerpbegrotingsplan is opgesteld door de regering en goedgekeurd door de Commissie, zal dit moeten gebeuren onder grote tijdsdruk als de begroting nog voor 1 januari moet worden vastgesteld. Dit betekent dat de informatiepositie van het parlement in het gedrang kan komen, omdat het parlement voldoende tijd en informatie nodig zal hebben om de plannen goed te kunnen beoordelen. Bovendien heeft het Ontwerpbegrotingsplan al de goedkeuring van de Commissie gekregen waardoor afwijking van het plan niet voor de hand ligt. Peer pressure speelt hierbij ook een grote rol. Volgens Chalmers ‘verdringt’ de Commissie het parlement in dit geval door het als het ware voor een fait accompli te stellen waardoor de Commissie de eindbeslissing over de begroting uit handen neemt van het parlement.7