6.3.2 Geldboete

De strafrechtelijke geldboete is geregeld in art. 9 lid 1 onder a sub 4 WvSr en is een hoofdstraf. De uitwerking staat in art. 24 t/m 24c WvSr.

De strafrechtelijke geldboete heeft zich sinds de Wet Vermogenssancties van sterk 1983 ontwikkeld. Daarvóór, in het Wetboek van Strafrecht van 1886, was de vrijheidsstraf de centrale straf. De oplegging van geldboetes bij misdrijven werd ontmoedigd door de lage boetemaxima in de wettelijke bepalingen; hierdoor zag de rechter zich vanwege de ernst van het feit toch vaak gedwongen een vrijheidsstraf op te leggen.1 Dit betekent overigens niet dat de geldboete vóór 1983 niet werd opgelegd. Bleichrodt en Vegter schrijven:

Met de Wet Vermogenssancties van 1983 werden de toepassingsmogelijkheden van de geldboete verruimd tot alle strafbare feiten uit het Wetboek van Strafrecht en steeds als alternatief voor de vrijheidsstraf. De verruiming kwam onder andere voort uit het ‘centraliseren’ van de geldboete in het Wetboek van Strafrecht. Vóór die tijd werd per afzonderlijk strafbaar feit bepaald of een geldboete kon worden opgelegd,3 zoals nu overigens nog steeds het geval is in het fiscale strafecht. De ‘populariteit’ van de geldboete nam gedurende het einde van de 19^de eeuw en het begin van de 20^ste eeuw toe. Deze toename hing samen met een andere manier van denken over de rechtvaardiging van straffen: de speciale preventie nam een centrale rol in als strafdoel. Hierbij past de aan het begin van deze alinea beschreven verlating van de vrijheidsbeneming als ‘standaard’. Mildere straffen, zoals voorwaardelijke straffen en de gelboete pasten immers beter bij het idee van heropvoeding, aldus Bleichrodt en Vegter.4

Afdeling 5:4 van de Awb bevat bepalingen omtrent de bestuursrechtelijke boete. Pas met de inwerkingtreding van de Vierde Tranche Awb op 1 juli 2009 zijn algemene regels gaan gelden voor de bestuurlijke geldboete. De Awb definieert de bestraffende sanctie als de bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen (art. 5:2 lid 1 onder c Awb). De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie en wel de bestraffende sanctie die een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom inhoudt (art. 5:40 lid 1 Awb). Zoals beschreven in paragraaf 2.4, was de verhoging van de aanslag, die gezien de hoogte ervan neerkwam op een geldboete, in het fiscale recht vóór die tijd al gewoongoed. Haas schrijft:

In hoofdstuk VIIIA AWR staan de met een geldboete bedreigde feiten van art. 67a tot en met art. 67f AWR. In hoofdstuk IX AWR staan de met een strafrechtelijke geldstraf bedreigde feiten van art. 68 tot en met art. 69a AWR.

De strafrechtelijke geldboete wordt in beginsel opgelegd door de strafrechter,6 indien de wet de oplegging van deze straf mogelijk maakt, en de rechter de boete een passende en geboden sanctie acht. De regeling zoals deze is opgenomen in art. 5:40 Awb creëert geen boetebevoegdheid voor bestuursorganen. De bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen, volgt steeds uit verschillende wetten waarbij deze bevoegdheid aan het betreffende bestuursorgaan dat is belast met toezicht op de naleving van die wet is toegekend.7 Ook voor de bestuursrechtelijke geldboeten geldt geen beginselplicht tot beboeting voor het bestuursorgaan: de boete kan, maar hoeft niet te worden opgelegd.8

De geldboete wordt vaak als minder ingrijpend ervaren dan de andere hoofdstraffen (gevangenisstraf, hechtenis en taakstraf).9 Dat volgt overigens ook uit de volgorde van art. 9 lid 1 WvSr. De geldboete kent – in tegenstelling tot een vrijheidsstraf – als voordeel dat criminele infectie onmogelijk is.

In art. 5:40 Awb is voorts vastgesteld dat de bestuurlijke boete per definitie een bestraffend karakter heeft.10 Waar de strafrechtelijke geldboete als minder ingrijpend kan worden ervaren dan andere strafrechtelijke straffen, geldt voor de bestuursrechtelijke geldboete dat zij vanwege het punitieve karakter, in tegenstelling tot de herstelsancties, binnen de bestuursrechtelijke sferen juist als ingrijpend wordt gezien.

De geldboete is een goedkope sanctie. De veroordeelde is weliswaar verplicht tot betaling van de boete, maar niet is te voorkomen dat de geldboete met geld van een ander wordt betaald. Daardoor kan de straf haar doel missen, aldus Bleichrodt en Vechter.11

De invoering van de Wet Vermogenssancties is vooraf gegaan door een fundamentele discussie over de evenredigheid van geldboetes. Zo werd de wetgever de vraag gesteld of en in hoeverre de draagkracht van de veroordeelde mee dient te spelen bij het bepalen van de hoogte van de geldboete. De wetgever heeft ervoor gekozen de draagkracht van een veroordeelde een beperkte rol te laten spelen, onder andere omdat draagkracht moeilijk is vast te stellen (bijvoorbeeld vanwege de uitgaven die een veroordeelde doet). Het draagkrachtbeginsel met een gematigd karakter vertaalt zich naar de regel dat de geldboete een passende sanctie moet zijn en dat de oplegging van de maximum straf alleen toelaatbaar zou zijn als deze steunt op andere overwegingen.12 Zo is in art. 24 WvSr dan ook tot uiting gebracht.13 Overigens is deze bepaling ook van toepassing op de verbeurdverklaring (art. 33 lid 2 WvSr).

Voor strafrechtelijke geldboetes is vanuit het uitgangspunt van delictsevenredigheid voorzien in een systeem met categorieën. De strafrechtelijke geldboete kent een algemeen minimum dat is geregeld in art. 23 lid 2 WvSr. In art. 23 lid 4 WvSr zijn voor zes verschillende categorieën delicten boetemaxima vastgesteld. Art. 23 lid 3 WvSr bepaalt dat de geldboete die voor een strafbaar feit ten hoogste kan worden opgelegd, gelijk is aan het bedrag van de categorie die voor dat feit is bepaald. Volgens de MvT bij art. 24 WvSr zou de vijfde categorie voorbehouden moeten blijven voor die delicten waar een bijzonder hoge boete op zijn plaats is, terwijl oplegging van een geldboete tot het maximum van de zesde categorie alleen bij een veroordeling van een rechtspersoon van dergelijke delicten in aanmerking kan komen.14 Dit gegeven is niet gehandhaafd, onder andere voor ‘gewone’ fiscale misdrijven geldt een geldboete van de vijfde categorie als maximum.15 Bij de veroordeling van een rechtspersoon kan een geldboete worden opgelegd tot ten hoogste het bedrag van de naast hogere categorie (art. 23 lid 7 WvSr).16 Sinds 1 januari 2015 bevat art. 23 lid 7 WvSr een tweede strafverhogende mogelijkheid voor rechtspersonen, de omzetgerelateerde boete.17 Volgens de MvT zouden de mogelijkheden om (grote) ondernemingen niet toereikend zijn. Met de invoering van deze boete werd een effectieve, proportionele en ontmoedigende bestraffing mogelijk gemaakt.18 Opvallend is dat geen beperking is aangebracht met betrekking tot het cumuleren van de omzetgerelateerde geldboete.

Bij de bestuursrechtelijke geldboete is de (maximum) boetehoogte afhankelijk van de overtreding die begaan is. De Awb onderscheidt geen boetecategorieën. Zoals gezegd volgt de boeteoplegging steeds uit verschillende wetten waarin de bevoegdheid wordt toegekend en hier zijn ook de regels over de boetehoogte te vinden. Voor het fiscale recht is één en ander te vinden in de AWR. Over de boetehoogte in fiscaal strafrechtelijke en fiscaal bestuursrechtelijke zaken ging paragraaf 2.2.6.

Uit paragraaf 2.2.6. bleek ook dat de boeteoplegging in (fiscale) strafzaken volgens andere regels geschiedt dan in (fiscaal) bestuursrechtelijke zaken. Hierover is in 2015 aandacht gevraagd door de Afdeling Advisering van de Raad van State.19 In reactie op de gesignaleerde uiteenlopende boetehoogte in het strafrecht en het punitieve bestuursrecht, heeft de regering in het Nader rapport bestuurlijke boetestelsels 2018 het volgende opgemerkt:

De regering heeft dus het plan de boetehoogten in het punitieve bestuursrecht en het strafrecht te uniformeren. Hierover ging ook paragraaf 2.4.6. en hierover meer in paragraaf 8.2.3.

Het toepassingsbereik van de geldboete omvat zowel misdrijven als overtredingen (in fiscaal strafrechtelijke zin) en zowel verzuimen als vergrijpen (in fiscaal bestuursrechtelijke zin). De geldboete is in het fiscale bestuursrecht en strafrecht al met al volledig inzetbaar: op elke fiscaal frauduleuze normoverschrijding (van welke aard dan ook) is een geldboete een mogelijke sanctie.

De geldboete is de enige bestuursrechtelijke sanctie die in beeld komt in geval van fiscale fraude. Onderscheid moet worden gemaakt tussen verzuimboeten en vergrijpboeten. Zoals gebleken is uit paragraaf 5.2.6.2, is cumulatie van een verzuimboete en een vergrijpboete ten aanzien van eenzelfde feit in strijd met het verbod van dubbele bestraffing van eenzelfde feit.

De strafrechtelijke geldboete kan worden opgelegd in combinatie met gevangenisstraf, hechtenis, of een taakstraf, zo blijkt uit art. 9 lid 3 WvSr. De rechter wordt aldus in staat gesteld een op de persoon van de verdachte toegesneden straf op te leggen en voor een combinatie van gevangenisstraf en geldboete bestaat dus geen beletsel. Voor de combinatie van een geldboete met een andere sanctie gelden dezelfde maxima voor de boete als in het geval de geldboete afzonderlijk wordt opgelegd, aldus Bleichrodt en Vegter.21

De geldboete is een straf die ook voorwaardelijk kan worden opgelegd, op grond van art. 14a lid 1 WvSr. Dit geldt uitdrukkelijk niet voor de bestuurlijke geldboete (zie art. 5:40 lid 1 Awb). Voor de voorwaardelijke oplegging van de geldboete geldt de algemene voorwaarde van art. 14c lid 1 WvSr: de veroordeelde mag zich voor het einde van zijn proeftijd (als bedoeld in art. 14b WvSr) niet schuldig maken aan een strafbaar feit.