3.2.6.5 Toelichting op wetgeving

In de toelichting op wetgeving vinden we soms een indicatie dat de wetgever de samenhang in een wetssysteem vanwege de kenbaarheid daarvan zoekt in de echte werkelijkheid.

In het Explanatory Memorandum (1993) bij de IPPC-richtlijn1wordt onder meer het volgende opgemerkt: 'Increasingly, throughout the Commu-nity it has come to be recognized that no one part of the environment is separate from any other. It functions as an integrated whole. Yet, pollution control was until recently usually based on an approach which considers emissions to air, water and land separately. That has begun to change, particularly since the 1987 report on sustainable development, which stated in the section entitled 'The Institutional Gaps' in the overview: "the integrated and interdependent nature of the new challenges and issues contrasts sharply with the nature of the institutions which exist today. The institutions tend to be independent, fragmented and working to relatively narrow mandates with closed decision processes. The real world2of interlocked economic and ecological systems will not change; the policies and institutions must."' Mij komt deze passage voor als een duidelijk pleidooi voor het feit dat het (omgevings)recht zich moet aanpassen aan de werkelijkheid, niet andersom. Sterker nog, de werkelijkheid waarover het in deze passage gaat kan zich volgens de opstellers van het Memorandum niet aanpassen.

In de memorie van toelichting bij de Wabo wordt opgemerkt, dat het project (bestaande uit de in de artikelen 2.1 en 2.2 Wabo genoemde activiteiten) dat de burger of het bedrijf wil gaan realiseren, centraal staat. De dienstverlening door de overheid zal daaraan zo veel mogelijk moeten worden aangepast.3 In

de Wabo wordt dus aangesloten bij de echte werkelijkheid van een burger of ondernemer die een bepaald tastbaar project wil realiseren.

In de nota van toelichting op het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer4 wordt het als logischer gezien om algemene regels op te stellen voor activiteiten, in plaats van per branche min of meer dezelfde regels te stellen. De vóór het Activiteitenbesluit geldende algemene maatregelen van bestuur5 kenden veelal gelijke regels voor verschillende branches. Het reguleren van activiteiten is volgens de toelichting dan een logische vervolgstap. Uit de praktijk is bovendien gebleken dat bij toezicht en handhaving door het bevoegd gezag de activiteiten van inrichtingen centraal staan. Ook voor inrichtingen is deze insteek herkenbaar. Om in de toekomst meer inrichtingen onder de algemene (milieu)regels te kunnen brengen, is regulering op activiteiten een relatief eenvoudige wijze. In de praktijk wordt dit besluit daarom ook wel het Activiteitenbesluit genoemd.6 In het Activiteitenbesluit is dus beoogd aan te sluiten bij de echte werkelijkheid van een burger of ondernemer die bepaalde activiteiten wil uitvoeren.

Een recent illustratief voorbeeld van dat kenbaarheid een rol speelt voor de wetgever en hoe gedachten over kenbaarheid in de loop der tijd kunnen veranderen biedt het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en enkele andere wetten ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; herschikking; PbEU L 334).7 Daarin wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om de term 'gpbv-installatie'8 te vervangen door de term 'IPPC-installatie'.9 Met beide acroniemen wordt een installatie aangeduid als bedoeld in bijlage 1 van de Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies (IED).10

De term gpbv-installatie is op 1 december 2005 in de Wet milieubeheer geïntroduceerd11 en per 1 oktober 2010 'overgeheveld' naar de Wabo.12 In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat destijds bewust is gekozen voor het Nederlandstalige acroniem, gelet op Aanwijzing voor de regelgeving 57, die bepaalt dat vreemde woorden of daarvan afgeleide woorden worden vermeden, uitgezonderd wanneer het vreemde woord of een afgeleide daarvan ingang heeft gevonden in de Nederlandse taal.

De regering noemt in de memorie van toelichting een aantal redenen om in 2012 toch voor IPPC-installatie te kiezen. Bij elk van die redenen zijn kanttekeningen te plaatsen.

In de eerste plaats werd volgens de regering reeds in de toelichting bij de introductie van de term 'gpbv-installatie' onderkend dat het Engelstalige acroniem eigenlijk al was ingeburgerd in het gangbare taalgebruik.13

In de tweede plaats heeft introductie van de vervangende Nederlandstalige term door de wetgever het tij volgens de regering niet kunnen keren. Zo meldt bijvoorbeeld Infomil op de website dat gpbv-installaties veelal meer bekend zijn als IPPC-installaties. Reeds de enkele omstandigheid dat een dergelijke, het bedrijfsleven en publiek informerende, website onmiddellijk naast de officiële term voor alle duidelijkheid het gangbaarder Engelse acroniem meent te moeten vermelden, is volgens de regering voldoende aanleiding ook in de wetgeving te kiezen voor het spraakgebruik.

In de derde plaats is het Engelse acroniem 'IPPC' volgens de regering ook gemakkelijker uit te spreken dan het Nederlandse equivalent 'gpbv'.

In de vierde plaats handhaaft de nieuwe richtlijn volgens de regering uitdrukkelijk de oorspronkelijke aanduiding 'Integrated Pollution Prevention and Control' (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) in het opschrift als ondertitel, zodat naar verwachting het ingeburgerde acroniem IPPC in de uitvoeringspraktijk gangbaar en herkenbaar zal blijven.

Ten slotte is het gebruik van een Engelstalig acroniem volgens de regering niet nieuw in de nationale milieuwetgeving. In de Wet milieubeheer wordt reeds gebruik gemaakt van de term 'PRTR' (titel 12.3), een acroniem voor Pollutant Release and Transfer Register', hoewel een goede Nederlandse vertaling voor handen is: register inzake de emissie en overbrenging van verontreinigende stoffen.

Om aansluiting met nationale regelgeving te vereenvoudigen en interpretatiegeschillen te voorkomen adviseert de (Afdeling advisering van de) Raad van State om de terminologie en systematiek van de Richtlijn industriële emissies als uitgangspunt te nemen en slechts om klemmende redenen hiervan af te wijken. Daarbij wijst hij in het bijzonder op het begrip installatie', dat in artikel 3, aanhef en onder 3 van de richtlijn wordt gedefinieerd. Aangezien de term IPPC-installatie' niet voorkomt in de richtlijn en de IPPC-richtlijn vanaf 7 januari 2014 niet meer geldig is, wekt het voorstel om voortaan te verwijzen naar een IPPC-installatie' verwarring. De Raad adviseert in de nationale regelgeving te verwijzen naar een installatie als bedoeld in de richtlijn.15

De regering blijft echter bij haar voorstel om gpbv-installatie' te vervangen door IPPC-installatie' dat met name wordt ingegeven door de overweging dat de Engelse term IPPC' beter bekt' en belangrijker, ook meer is ingeburgerd.' Dat onder IPPC-installaties slechts wordt gedoeld op de installaties die behoren tot de in bijlage I van de richtlijn genoemde categorieën installaties en niet op alle installaties waarop de richtlijn van toepassing is, leidt volgens de regering niet tot verwarring, . integendeel, de uitvoeringspraktijk heeft altijd wat 'aangehikt' tegen de term 'gpbv-installatie' als een typisch 'Haags' bedenksel.' Nijmeijer is het van harte met de Raad van State eens. Een wettekst moet volgens hem duidelijk en rechtszeker zijn en daarbij helpt het niet om te refereren aan begrippen uit niet langer geldende richtlijnen.16 Ik ben het met hem eens met name ook op basis van het door hem gebezigde argument dat de term IPPC-installatie slechts is ingeburgerd voor hen die in het verleden met de IPPC-richtlijn van doen hebben gehad. Teneinde beter aan te sluiten bij de echte werkelijkheid zou het wellicht te overwegen zijn om een onderscheid te maken tussen industriële installaties (art. 10IED) en oplosmiddeleninstallaties (art. 56 IED) als dat in de Nederlandse context meerwaarde heeft.17