12.1 Samenvatting en conclusies

Hoofdstuk 1 bevat de inleiding van het onderzoek, de plaatsing van de begrippen burger en burgerschap in de staatkundige en maatschappelijke context, alsmede de probleemstelling en de onderzoeksopzet.

In hoofdstuk 2 wordt de wording van de begrippen burger en staatsburger beschreven. Hierin worden ook diverse vormingsidealen uiteengezet, waaronder het preferente vormingsideaal van het verbindend democratisch burgerschap. Dit is gebaseerd op de democratietheorie van de Amerikaanse politicoloog Putnam dat de leerlingen door middel van bonding, bridging en linking social capital de wil en het vermogen ontwikkelen om contacten te leggen met gelijkgestemden, en met andere etnische, culturele en religieuze groepen.

De wording van burgerschapsvorming - zoals beschreven in hoofdstuk-ken 3 tot en met 6 - is gericht op de (curriculum)posities van staatsinrichting, recht en maatschappijleer als burgerschapsvakken.

Hoofdstuk 7 sluit af met 135 bekeken voorstellen van diverse aard vanaf 1848 over staatsburgerlijke, juridische en maatschappelijke (burgerschaps) vorming. Die voorstellen zijn afkomstig van de wetgever, ministeriële taak-en ontwikkelgroepen, de Onderwijsraad, lerarenverenigingen, onderwijskundigen, schoolpractici en maatschappelijke instellingen. De voorstellen varieren van het schrappen van (deel) vakken tot de wijziging van de vaknaam of de (curriculum)positie van vakken. Daarnaast bevatten ze (a) het accentueren van de samenhang van de maatschappelijke vakken, (b) de invoering van een vak civics of Grondwetskennis en (c) de invoering van burgerschapsvorming in een kennisgebied, vak en thema in andere vakken. Ten slotte is de balans op-gemaakt van de wijzen, waarop burgerschapsvorming (avant la lettre) in het onderwijs in allerlei vormen anderhalve eeuw vorm en inhoud heeft gekregen, welke positie in het curriculum burgerschapsvorming door de jaren heen heeft gehad en hoe deze positie van invloed is op mijn voorstellen voor de codificatie van burgerschapsvorming.

Hoofdstuk 8 geeft een beeld van doelbepalingen, kerndoelen, examenprogramma's en leerboeken staatsinrichting en (handels)recht.

De legitimatie voor een structurele vastlegging van burgerschapsvorming volgt in hoofdstuk 9 aan de hand van een drietal argumentaties die ontleend zijn aan: (a) de normatieve democratietheorieën, (b) de pedagogische opdracht van het onderwijs en (c) de relevante (inter)nationale rechtsnormen en -beginselen. De opvoedings-, onderwijs- en leerdoelen burgerschapsvorming zijn ook in dit hoofdstuk uiteengezet. Daarna volgen de analyses van de lerarenopleidingen, de bevoegdheden voor de vakken staatsinrichting, recht en maatschappijleer en de belangenbehartiging van de docentenverenigingen.

Hoofdstuk 10 behandelt de dogmatiek en wetsgeschiedenis van de wet Verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen (2021).

De vrijheid van onderwijs (artikel 23 Gw) en de vereisten van de democratische rechtsstaat begrenzen - als beschreven in hoofdstuk 11 - de regelgeving van burgerschap.

Na par. 12.1 en 2 volgen de codificatievoorstellen:

De voorstellen bevatten de invoering van het kennisgebied en vak burgerschap met een kennisbasis in doorlopende leerlijn en het keuzevak rechtswetenschap. De conclusies en aanbevelingen aan de wetgever en schoolbesturen over de implementatie van burgerschapsvorming sluiten hoofdstuk 12 af.

Het onderzoek is geleed en richt zich op drie vragen. De eerste vraag zoekt antwoord op de vraag hoe burgerschapsvorming in de wet- en regelgeving is vastgelegd (ius constitutum). De wording van de vakken staatsinrichting, recht en maatschappijleer wordt descriptief geanalyseerd. De bevindingen met betrekking tot de (curriculum)positie en curriculaontwikkelingen vormen onder meer bouwstenen van de sectorwetten voor de codificatievoorstellen I en II (als aanhangsel) na hoofdstuk 12.

Belangrijke bevinding is de geïsoleerde positie van staatsinrichting en recht in het vhmo-tijdperk (1863-1968). Samen met maatschappijleer zijn in de Wvo-tijd op diverse momenten initiatieven genomen om maatschappelijke, juridische en staatsburgerlijke vorming samen te brengen als een eerste aanzet tot regeling van wat we nu aanduiden met burgerschapsvorming. Het heeft nog tot 2005 moeten duren, eer hiervan enige sprake kon zijn in het funderend onderwijs.

De tweede vraag behandelt de doelen en legitimatie van burgerschapsvorming in het funderend onderwijs. Aan de hand van een drietal argumentaties, die zijn ontleend aan de normatieve democratietheorieën, de pedagogische opdracht van het onderwijs en de (inter)nationale rechtsbeginselen en -normen, worden de doelen, het bestaansrecht en de kennisbasis van burgerschapsvorming onderzocht. Hierbij wordt de vrijheid van onderwijs in artikel 23 Gw betrokken, dusdanig dat mijn voorstellen I en II van codificatie van burgerschapsvorming - voor wat betreft 1, democratische kennis, 2. inzicht en 3. communicatieve vaardigheden betreft - binnen de reikwijdte en grenzen van artikel 23 en de grenzen en beginselen van de democratische rechtsstaat blijft. Dat betekent dat er geen sprake kan zijn van overheidsvoorschriften die verder gaan dan het leren van de kernwaarden van de democratische rechtsstaat en de gedeelde waarden in de plurale samenleving. Van enige aandacht voor de minima moralia in de vorm van het ontwikkelen van fatsoen, gedragsregels en levenskunst is binnen de gestelde grenzen enige ruimte (in de pedagogische autonomie van scholen) te vinden zoals de Onderwijsraad terecht stelt.1

De derde vraag ziet op de wijze waarop burgerschapsvorming is te codificeren met een kennisbasis als programma van toetsing en afsluiting (PTA), waarbij sprake is van een doorlopende leerlijn. In par. 12.1 en 2 en in de codificatievoorstellen I en II daaropvolgend is burgerschapsvorming in 1. democratische kennis, 2. inzicht en 3. communicatieve vaardigheden benevens 4. in enige vorm van minima moralia binnen de pedagogische autonomie van scholen vastgelegd. Voor de grondslagelijke houdingsvorming op grond van de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Gw) is regulier geen ruimte. Van overheidsvoorschriften - anders dan de technische - kan dan ook geen sprake zijn.

Aan de omschrijving van de centrale notie burgerschap, welke geen gestold begrip is, gaat een onderzoek vooraf naar de ontwikkeling vanaf de klassieke oudheid van het begrippenpaar burger en burgerschap. Aanvankelijk is burgerschap gelijk aan staatsburgerschap hetgeen de burger juridische rechten en plichten geeft ten overstaan van de overheid. De materiële betekenis heeft zich met name in de negentiende eeuw ontwikkeld van staatsburgerschap tot maatschappelijk burgerschap. Dit laatste vormt een psychosociale hoedanigheid. Staatsburgerschap of politiek burgerschap komt op nationaal en Europees niveau voor, terwijl wereldburgerschap niet juridisch, maar maatschappelijk wordt ingekleurd, evenals het school- en psychosociaal burgerschap. In dit verband zien Carabain e.a. de mondiale burgerschapsdimensie als een houding die recht doet aan de principes van de wederzijdse afhankelijkheid, gelijkheid van mensen en ieders verantwoordelijkheid voor de oplossing van mondiale vraagstukken. De thema’s van het mondiaal burgerschap hangen ten nauwste samen met de bevordering van een duurzame samenleving en natuur.

Diverse burgerschapsconcepten zijn onderzocht op hun staatsburgerlijke en maatschappelijke betekenis. Gekeken is ook naar het vormingsideaal tot goed burger: hulpvaardig, dialogisch, participerend in een rechtvaardige en duurzame samenleving. Idealiter worden leerlingen gevormd tot empathisch verbindend democratisch burger. De benadering van Putnam neem ik hiervoor als basis. De (groeps) bonding en bridging van mensen - die functioneert als linking social capital (‘smeerolie’) - maken de plurale samenleving met lokale netwerken en machten mogelijk. De samenleving is immers een pluraal collectief van etnische en levensbeschouwelijke identiteiten, waarin iedere burger kan participeren als deel van het grotere geheel van de pluraliteit.

De wording van burgerschapsvorming in de vakken staatsinrichting, recht en maatschappijleer is beschreven. De bevindingen kunnen bouwstenen vormen voor de voorstellen tot wijziging van de Wpo, Wec en Wvo voor de codificatie van doelgerichte en samenhangende burgerschapsvorming. Van de middelbare schoolvakken is het vak staatsinrichting na Duyvermans dissertatie (1936) vanaf de Tweede Wereldoorlog hoegenaamd niet structureel en het vak (handels)recht in het geheel niet onderzocht op (curriculum)posities. Daarnaast is maatschappijleer voor enkele (curriculum)positie-aspecten, maar niet integraal, beschreven. Met name de gemarginaliseerde curriculumposities en de veelal gestolde curricula demonstreren in negatieve zin de status van de vakken staatsinrichting en recht.

De periodisering van het onderzoek is tot stand gekomen aan de hand van wets(voorstellen). De eerste periode bestrijkt ruim vierhonderd jaar vanaf 1579 tot 1968. Belangrijke ijkpunten vormen de LO-wetten van 1801, 1803 en 1806, de MO-Wet 1863, de HO-Wet 1876 en de Wvo 1963/OWvo 1967. In 1916 wordt op de driejarige hbs staatsinrichting ondergebracht bij de beginselen der staatshuishoudkunde, immers ‘het onderwijs in de Staatsinstellingen is voor de leerlingen als aanstaande staatsburgers onmisbaar’. In het (mu)lo is terzelfdertijd staatsinrichting bij geschiedenis ondergebracht. In de tweede periode (1968-1991) zijn de basisschool (1985) met het kennisgebied maatschappelijke verhoudingen, waaronder staatsinrichting, maatschappijleer als examenvak (1990) en de basisvorming (1993) ingevoerd, zonder maatschappijleer. De derde periode (1991-2003) omvat de invoering van de tweede fase vwo/havo en het studiehuis in 1997, de kerndoelen basisonderwijs en -vorming in 1998.

Uit de resultaten van de analyse van de wording van de vakken staatsinrichting, recht en maatschappijleer is te concluderen dat er in weerwil van een paar honderd voorstellen geen besluiten zijn genomen om de burgerschapsvorming doelgericht en samenhangend in de wetgeving vast te leggen. In 1990 wordt de curriculumkern van staatsinrichting de politieke kringloop van Easton in plaats van de trias politica. Dit is mijns inziens gelegenheidswetgeving. Dit verklaart ook de positiewijziging van het vak recht in 1997, dat bij de omzetting van de vakken economische wetenschappen II en handelswetenschappen in het vak management & organisatie hierin beperkt is opgenomen met een enkel bedrijfsrechtelijk onderwerp. Het grote bezwaar hiertegen is dat er niets voor in de plaats komt, terwijl het leren van rechten en plichten zo wezenlijk is voor de rechtspositie en individuele rechtsbescherming van burgers. Het onderbrengen van staatsinrichting bij maatschappijleer is van gelijke aard.

De vierde periode loopt van 2003 tot heden. De vernieuwing van de tweede fase staat in 2005 in het middelpunt van de belangstelling. Staatsinrichting in de bovenbouw is ontkoppeld van geschiedenis en is met de voorstellen voor het beoogde vak geschiedenis en maatschappijleer van de commissie-De Rooy ondergebracht in maatschappijleer als maatschappelijke oriëntatie. Een doorlopende leerlijn blijft ontbreken: in de onderbouw is geen maatschappijleer.

Bij de afsluiting van het onderzoek heeft het wetsvoorstel Verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen (2019) geleid tot de gelijknamige wet (2021). Scholen moeten actief burgerschap en sociale cohesie bevorderen. De opdracht bestaat uit wettelijke doelen. Deze doelen hebben betrekking op het leren van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en het garanderen van een veilige schoolcultuur door de besturen. Het toezicht kan zich hierop richten. Het is de eerste wetswijziging voor burgerschapsvorming na 2005.

Voor een beeld van het onderwijs in staatsinrichting en recht is een selectie gemaakt van de schoolboeken. Hierbij zijn de selectiefactoren het jaar van uitgifte en de boekopzet, het kerncurriculum en de relevantie voor de juridische vorming. Ten aanzien van de schoolboeken over maatschappijleer is geen selectie gemaakt. Dat vraagt een afzonderlijk onderzoek. Van grote betekenis voor het onderwijs is de docent voor de klas. Vandaar dat een hoofdstuk is gewijd aan de inhoudelijke en vakdidactische lerarenopleiding voor de vakken staatsinrichting en recht. Met name de vooropleidingseisen, literatuurlijsten, kandidaten en examens MO-Staatsinrichting staan centraal. De opleiding tot leraar maatschappijleer is daarbij betrokken, voor zover dat het inzicht in lerarenopleidingen kan vergroten. De academische, middelbare en vanaf 1990 eerste- en tweedegraads hbo-bevoegdheden zijn bij het onderzoek betrokken.

Voor de belangenbehartiging van staatsinrichting, recht en maatschappijleer zijn de lerarenverenigingen bij uitstek de kenbron. De periodiek verschijnende vakbladen zijn bekeken op hun rol als vernieuwer van (de didactiek van) het vak. Deze vakbladen zijn bijvoorbeeld afkomstig van de VOS (1935) en de Vecon (1982). Van de vakverenigingen zijn de oprichting, de gelede inrichting in algemene en dagelijkse besturen, de ALV, de werkgroepen en commissies en hun werkzaamheden voor de (curriculum)posities, de curricula, de (vak)didactiek en de rechtspositie van de leden onderzocht. In de vakpublicaties wordt een pleidooi gehouden voor een herkenbare curriculumpositie van de vakken staatsinrichting, recht en maatschappijleer. De emancipatie van de leerlingen is in de ogen van deze lerarenverenigingen het belangrijkste. De maatschappelijk en juridische vakken voorzien in een grote behoefte, maar de regeling ervan in de onderwijssectorwetten laat structureel te wensen over.

Nadat in de OWvo (1967) de vakken geschiedenis en staatsinrichting zijn samengevoegd, het vak recht (vooralsnog) niet is opgenomen en voor maatschappijleer iedere docent bevoegd was, dienden de vakverenigingen hun beleid op de curriculawijzigingen en de lessentabellen te blijven richten. De weerstand tegen de regeling van een volwaardig vak maatschappijleer hield de gemoederen tot 1976 - het jaar van uitgave van het raamleerplan Maatschappijleer op orde - bezig. De strijd was hiermee nog niet gestreden. De bevoegdheidsregeling werd pas in 1981 vastgelegd en maatschappijleer werd tien jaar later een verplicht examenvak op alle scholen in het voortgezet onderwijs.

Met de introductie van de tweede fase vwo/havo in 1997 was de positie van staatsinrichting en maatschappijleer niet veranderd. Echter, met het verschijnen van de notitie Tweede fase in 2003 kregen de vakken staatsinrichting en maatschappijleer veel meer aandacht, waardoor ze in de volle politieke schijnwerper kwamen te staan. Nu was het vak recht formeel in 1997 is afgevoerd, maar staatsinrichting en maatschappijleer stonden (nog) volop ter discussie. Met name de vakverenigingen VGN (geschiedenis en staatsinrichting) en NVLM (maatschappijleer) waarschuwden voor het voortbestaan van deze vakken in de wetenschap dat deze vakken voor geen enkele prijs te koop mochten staan. A fortiori, ze verdienden een vaste plaats in alle curricula. Het pakte na veel geschipper goed uit voor maatschappijleer, dat maatschappelijke oriëntatie tot kern kreeg. Staatsinrichting in de bovenbouw is hierin ondergebracht. Recht maakt pas in 2018 met de invoering van het vak bedrijfs-economie met enige ondernemingsrechtelijke onderwerpen zijn rentree.

Doelen van burgerschapsvorming

In het kader van de legitimatie van de burgerschapsvorming is het ook belangrijk om aandacht te schenken aan de formulering van de gewenste opvoedings-, onderwijs- en leerdoelen. Voor de historisch-pedagogische component van burgerschapsvorming zijn de sociale opvoedingstheorieën van Kohnstamm, Langeveld, Gielen en Strasser onderzocht. Deze personalisten benadrukken het belang van de gemeenschapsopvoeding voor alle (staats) burgers om een zelfverantwoordelijke zelfbepaling te bereiken. De mens als sociaal wezen heeft behoefte aan een gemeenschap voor zijn persoonlijke ontwikkeling en voor zijn vorming tot burger. Burgerzin is alleen te ontwikkelen in gerichtheid op de samenleving. Van de historische pedagogen zijn voorts met betrekking tot hun opvoedingstheorieën en praktijken Dewey en Boeke eveneens onderzocht. Hun opvoedingswijzen in groepsvakken en schoollaboratoria geven borging in sociale verbanden. Groepsgevoel kan zich gemakkelijker ontwikkelen.

Van de hedendaagse pedagogen zijn De Winter en Van Achter bekeken op de relevantie van hun sociale opvoedingstheorieën voor het verbindend democratisch burgerschap. De Winter pleit voor een gemeenschapsopvoeding onder regie en (gedeelde) verantwoordelijkheid van de samenleving. Het dragen van burgerverantwoordelijkheid vergt democratische socialisatie, kwalificatie en het praktiseren van gemeenschapszin door instructie en maatschappelijke en politieke oriëntatie. Democratische waarden beïnvloeden de morele waardenoriëntaties die de participatievoorwaarden vormen. Voor Van Achter is het pedagogische groepsgebeuren noodzakelijk voor goed burgerschap. Een eerste vereiste hiervoor is het verantwoordelijkheid leren dragen en zich daarover verantwoorden in een sociale context van leven, wonen en werken. Als methode voor de democratische waardenvorming is de waardenpresentatie goed werkbaar. Er zijn echter meer methoden die de waardenoverdracht centraal stellen en die het internaliseren van een persoonlijk waardenpatroon bij leerlingen mogelijk maken. Veel docenten blijken in de waardenopvoeding de overdracht, ontwikkeling en verheldering als voorkeursmethoden te hanteren. Vormen van waardenpresentatie met eigen keuzen van leerlingen in het vormen van waardenpatronen en waardenstimulering, waarvoor Veugelers pleit, laten echter meer ruimte voor de vorming van persoonlijke waardenpatronen. Docenten blijken ook hiervoor meer en meer te kiezen met de werking van het verborgen curriculum (deugdzaam burgerschap) in de groep.

De argumentaties voor de legitimatie van burgerschapsvorming zijn dus ten eerste ontleend aan normatieve democratietheorieën die de a) democratische inrichting van de samenleving, b) legitimiteit van de democratische rechtsstaat en c) democratische scholing tot object hebben. Deze theorieën kennen een vitale rol toe aan de politieke houdingen van burgers. Attitudes geven de politieke cultuur van een land mede inhoud en beïnvloeden het functioneren van het politieke systeem. De democratietheorieën lijken in een democratisch stelsel evidente gelding te hebben: het vergroten van politieke betrokkenheid is bevorderlijk voor de legitimiteit van de politiek-bestuurlijke besluitvorming.

Het vermijden van overheidsbemoeienis met de wijze waarop voldaan wordt aan de wettelijke bepalingen van burgerschapsvorming, heeft tot verschil van inzicht geleid tussen de minister en het bevoegd gezag van de IBS As Siddieq over (de wijze van) het geven van onderwijs en vorming in burgerschap, inburgering en de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.2 Op grond van het inspectieadvies besluit de minister tot opschorting van 5 procent van de bekostiging. In beroep bij de Afdeling stelt het bevoegd gezag dat er in voldoende mate invulling is gegeven aan de bevordering van actief burgerschap en sociale integratie. Bovendien moet het onderwijs (alleen) mede hierop gericht zijn.

De Afdeling oordeelt dat het bevoegd gezag alleen in strijd met de wet handelt als ’het op geen enkele wijze aandacht besteedt aan actief burgerschap’.3 Inmiddels was de school gestart met de uitvoering van het programma De vreedzame school en met het basiscurriculum sociale competenties. Niet kon worden volgehouden, volgens de Afdeling, dat de school op geen enkele wijze uitvoering gaf aan de wettelijke bepalingen. De minister heeft de opschorting van de 5 procent bekostiging ten onrechte beschikt. Het beroep is gegrond en het opschortingsbesluit is vernietigd.

Mogelijk zou de minister ten gevolge van deze uitspraak breder willen kunnen beoordelen, door tussenkomst van de inspectie, of de school uitvoering geeft aan de doelbepalingen. In dat geval dient de formele wetgever daartoe de legitimatie te verschaffen door dat bij wetswijziging mogelijk te maken. In geval van een aanscherping van de wettelijke doelbepalingen in een formele wet komt de inspectie de taak toe toezicht te houden op de uitvoering van de (gewijzigde) wet op grond van het toezichtkader ingevolge artikel 13 Wot. De wijziging van de doelstelling van ‘bevordering actief burgerschap en sociale integratie’ in de ‘bevordering van 0democratisch burgerschap en sociale integratie’ vergt een wijziging van de toetsingsgronden in het inspectorale toezichtkader. Het toezicht door de inspectie wordt dan gerichter.

Supra- en internationaalrechtelijk bepaalt artikel 14 lid 1 EU-Handvest het recht op onderwijs. Artikel 14 lid 3 EU-Handvest bevat het ouderrecht en eerbiedigt de stichting van scholen met inachtneming van de democratische beginselen.4 Tot slot bepaalt artikel 7 lid 3 ESH het recht van leerplichtigen op het ‘ten volle’ genieten van onderwijs. Dit samenstel van supranationale en internationale rechtsnormen en -beginselen legitimeert burgerschapsvorming5. Artikel 26 lid 1 UVRM gaat over het recht op onderwijs en artikel 2 Protocol 1 bij het EVRM bepaalt dat niemand het recht op onderwijs kan worden ontzegd.

Op grond van artikel 13 lid 1 IVESC dienen de verdragsluitende staten het recht op onderwijs te erkennen. Artikel 13 lid 2 IVESC bevat bepalingen ter uitvoering van het verkrijgen van het recht op onderwijs. Op basis van artikel 13 leden 3 en 4 IVESC kan de staat minimumonderwijsnormen vaststellen. Door middel van deze bevoegdheid kunnen de kerndoelen en examenprogramma's worden vastgesteld. Artikel 28 lid 1 IVRK bevat het recht op onderwijs. Artikel 29 lid 1 IVRK omschrijft de doelstellingen. De bedoelingen van deze bepalingen zijn aangegeven in het General Comment no.1 van het Comité voor de Rechten van het Kind. Vermeulen acht de gestelde eisen weliswaar te hoog gegrepen en pleit voor negatief te formuleren minima moralia. Het recht op onderwijs en vorming is niettemin fundamenteel. Immers ook staatsburgerlijke vorming is voor de ingroei in de staatkundige samenleving, ongeacht de juridische status, een onvervreemdbaar recht. Mijns inziens kunnen de besproken rechtsnormen en -beginselen burgerschapsvorming in het onderwijs legitimeren.

Op grond van artikel 18 lid 1 IVBPR heeft eenieder het recht op vrijheid van denken, geweten en godsdienst. Artikel 18 lid 4 IVPR bepaalt dat partijen de vrijheid van ouders om te kiezen voor de godsdienstige en morele opvoeding die overeenkomt met hun levensovertuiging eerbiedigen.

Artikel 23 Gw waarborgt de vrijheid van onderwijs en de aanspraak op gelijke bekostiging van het openbaar en bijzonder onderwijs. De vrijheid van onderwijs bestaat uit drie bestanddelen, namelijk de deelvrijheden stichting, richting en inrichting. Het klassieke en afdwingbare vrijheidsrecht verleent enerzijds rechtssubjecten het dragerschap en anderzijds het ouderlijk keuzerecht. Aan het sociale en deels afdwingbare grondrecht van vrijheid van onderwijs ontleent de overheid positieve verplichtingen. De vrijheid van onderwijs is geen absoluut recht. Het kan algemeen beperkt worden, bijvoorbeeld op grond van openbare orde (artikel 2:20 BW). Deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden beperken eveneens de vrijheid van onderwijs (artikel 23 lid 5 en 6 Gw).

Relevant in dit onderzoek zijn de vrijheden van richting en inrichting, waarbij inrichting de richting overlapt. De vrijheid van richting dient geëerbiedigd te worden, in tegenstelling tot de vrijheid van inrichting die aan (technische) inrichtingsbeperkingen onderworpen kan worden. Volgens Vermeulen is er alle reden om exclusief de godsdienstige of levensbeschouwelijke visie aan het begrip ‘richting’ in de zin van artikel 23 Grondwet toe te rekenen met als argument: ‘Zou een pedagogisch-didactische visie onder het richting-begrip vallen, dan zou een openbare school - a contrario - richtingschool kunnen zijn’. Zo zijn de Vrije School en de humanistische school richtingschool, maar de Jenaplanschool niet. Richting is dus ‘meer dan een juridische categorie, waar het alle kenmerken van een cultuurgoed heeft’.

Richtingscholen zijn sinds de Wet meer ruimte voor nieuwe scholen (2020) niet langer gegrond op godsdienst of levensbeschouwing. Ook de pedagogisch-didactische methoden bij stichting zijn voldoende voor bekostiging. De vrijheid van richting betreft met name de vrije leermiddelenkeuze en benoeming van leraren. De toelating van leerlingen mag volgens vaste jurisprudentie beperkt worden als er sprake is van een vast en consistent toelatingsbeleid. Aan de te benoemen leraren mogen identiteitseisen worden gesteld. Als de door de overheid voorgeschreven onderwijs- en leerdoelen niet alleen kennis en vaardigheden eisen, maar ook ethische principes moeten worden overgedragen, is er snel sprake van strijd met de vrijheid van richting, zoals dat bij burgerschapsvorming op de loer ligt.

De vrijheid van inrichting vormt het overkoepelende grondrecht, waarvan de vrijheid van richting het kernrecht vormt. De vrijheid van inrichting is meer dan een connex recht van de vrijheid van richting en houdt de zelfinrichting van lesmethoden, de schoolorganisatie en het (toezichthoudend) bestuur in.

De relatie van burgerschapsvorming met de vrijheid van onderwijs is van delicate aard. Deze identiteitsgevoelige materie dient binnen de reikwijdte en grenzen van artikel 23 Gw te worden gerealiseerd. Dit geldt voor de burgerschapsopdracht en voor de schooleigen invulling. Het maakt ipse jure geen verschil over welke inrichting van burgerschapsvorming het gaat. Het heeft overigens zeker impact als de overheid voorschriften over de methode van burgerschapsvorming zou voorschrijven. De algemene doelbepaling is een beginsel dat op school nadere invulling krijgt naast de wettelijke gemeenschappelijke kern. Burgerschapsthema's en een kennisgebied of vak burgerschap kunnen naar analogie van andere vakken binnen de wettelijke grenzen van artikel 23 Gw, waaronder de deugdelijkheidseisen en de bekostigingsvoorwaarden, gecodificeerd worden.

Het ontwerpen van de wijzigingsvoorstellen voor de vastlegging van burgerschapsvorming dient verstaan te worden als een proeve voor het invoeren en inrichten van een kennisbasis burgerschap, een doorlopende leerlijn en wijzigingen van de Wpo, Wec en Wvo. In de Wpo en Wec worden de kennisgebieden maatschappelijke verhoudingen, waaronder staatsinrichting en geschiedenis, vervangen door burgerschap. In de Wvo wordt in de onderbouw geschiedenis een apart vak en staatsinrichting vervangen door het vak burgerschap. Op vmbo wordt maatschappijleer vervangen door burgerschap. In de bovenbouw vwo/havo blijft het vak geschiedenis in het curriculum en wordt maatschappijleer vervangen door burgerschap, waarin staatsinrichting en de voorstellen van de commissie-De Rooy van 2001 voor het beoogd in te voeren vak geschiedenis en maatschappijleer in 2005 zijn opgegaan. Op deze wijze ontstaat een doorlopende leerlijn burgerschap van jong kind tot puber.

Het initiatiefwetsvoorstel-Hamer, Dijsselbloem en Kraneveldt (PvdA) over de verplichting voor scholen om bij te dragen aan de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving is in 2004 ingediend.6 Doel is het werken aan het wegnemen van taalachterstanden en het laten vastleggen van burgerschapsvorming in de wet. Het doel is volgens de memorie van toelichting het bestrijden van de segregatie en het bevorderen van de integratie. De indieners willen de essentiële rol van het onderwijs bij de sociale integratie verankeren. Deze komt tot uitdrukking in: (a) het wegwerken van taalachterstanden, (b) het voorbereiden op burgerschap en (c) het organiseren van ontmoeting met culturen van leeftijdsgenoten. De in 2006 reeds herziene Wet bevordering actief burgerschap en sociale integratie (2005) is hierbij betrokken.7

Tegelijk met de invoering van het vak burgerschap wordt het vak rechtswetenschap ingevoerd. Dit vak kan burgerschapsvorming verdiepen en een op-maat vormen voor vervolgstudies. Het voorstel is het in het vrije deel van elk profiel vwo/havo als keuze-examenvak te kunnen volgen. Voorbeelduitwerkingen van curricula van de vakken burgerschap en rechtswetenschap staan in de bijlagen XXIII-XXVIII.

De voorstellen richten zich op invoering en inrichting van burgerschapsvorming in een drieluik, welke een kennisbasis in een doorlopende leerlijn bevat. Ze beogen doelgerichtheid en samenhang door: