5.4.4 Waarom ‘onafhankelijke’ deskundigen in het nadeelcompensatierecht?

Zoals hierboven vermeld, stellen de relevante nadeelcompensatieregelingen,1 anders dan de onteigeningswet, expliciete eisen aan de onafhankelijk van deskundigen. Volgens die regelingen is een deskundige onafhankelijk wanneer deze geen deel uitmaakt van of werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd. Het nut en de noodzaak van de formele onafhankelijkheid is in de literatuur bediscussieerd.

De Graaf en Marseille zijn de mening toegedaan dat buiten het geval waarin een ondergeschikte ambtenaar een persoonlijk belang heeft bij het te nemen besluit, er geen reden is waarom de inschakeling van onafhankelijke deskundigen de voorkeur moet krijgen boven de inschakeling van intern ambtelijke deskundigen.2 De formele onafhankelijkheid is met andere woorden geen eis die volgens hen aan de nadeelcompensatiedeskundige zou moeten worden gesteld. Zij redeneren dat bestuursorganen hun taak per definitie onafhankelijk en onpartijdig uitoefenen omdat zij simpelweg geen eigen, particulier belang hebben. De overheid ontleent haar bestaansrecht immers aan het dienen van het algemeen belang. Interne adviseurs zullen, gedicteerd door het algemeen belang, als vanzelf op onafhankelijke en onpartijdige wijze adviseren. Ik wijs hier – in navolging van de kanttekening van De Graaf en Marseille zelf – op het onderscheid tussen ‘Sein und Sollen’: een onafhankelijke taakuitoefening door bestuursorganen en degenen die deze bemensen is de normatieve opdracht die uit de publieke taak voortvloeit. Dat betekent evenwel niet dat de onafhankelijkheid in de praktijk ook altijd wordt geborgd. In de praktijk spelen er allerlei invloeden en belangen (bijvoorbeeld financiële of persoonlijke) die het normatieve uitgangspunt onder kunnen druk zetten.3

Lubach komt dan ook tot een andere conclusie.4 Volgens hem is de onafhankelijkheid van nadeelcompensatiedeskundigen een belangrijke voorwaarde. Hij beschouwt een beslissing op een aanvraag om nadeelcompensatie als het sluitstuk van een rechtsstrijd waarin burger en bestuur tegenover elkaar stonden.5 Een deskundige vervult volgens hem de rol van een soort scheidsrechter. Een scheidsrechter die noch het belang van het bestuur noch het belang van de verzoeker dient, maar een eigen belang: dat van een goed gemotiveerd en afgewogen advies.6

Ook Van Ravels vindt de onafhankelijkheid van nadeelcompensatiedeskundigen belangrijk.7 Hij neemt daarbij tot uitgangspunt dat de invloed van nadeelcompensatiedeskundigen op het uiteindelijke oordeel van de bestuursrechter niet wezenlijk verschilt van de invloed van gerechtelijk deskundigen (zoals onteigeningsdeskundigen) op de (civiele) rechter. Derhalve zouden de eisen die art. 6 EVRM stelt aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechtbankdeskundigen – zoals in § 5.4.2 weergegeven – ook voor nadeelcompensatiedeskundigen moeten gelden.8 Van Ravels heeft in ieder geval Het Europees Hof aan zijn kant. Het Europees Hof heeft Van Ravels’ redenatie in een aantal arresten bevestigd.9 Met name uit het arrest Korošec/Slovenië blijkt dat het Europees Hof onder omstandigheden ook procesrechtelijke eisen stelt aan deskundigen die optreden in een bestuurlijke besluitvormingsprocedure.10 Het verschil aan eisen tussen rechtbankdeskundigen en deskundigen die benoemd zijn in een bestuurlijke besluitvormingsprocedure is daarmee – afhankelijk van het gewicht dat de rechter aan het deskundigenrapport toekent – in belangrijke mate genivelleerd.11

Ik zou hier nog een vierde zienswijze aan willen toevoegen. Net als Lubach en Van Ravels ben ook ik de mening toegedaan dat de ‘onafhankelijkheid’ een terechte aan een nadeelcompensatiedeskundige te stellen eis is. Anders dan Lubach en Van Ravels neem ik daarbij het karakter van de nadeelcompensatieprocedure als uitgangspunt. De nadeelcompensatieprocedure is gericht op de totstandkoming van een besluit waarin het bestuursorgaan al dan niet compensatie toekent voor een op zich rechtmatige overheidshandeling die voor een aanvrager nadelig heeft uitgepakt. De taak van de adviescommissie is om het bestuursorgaan – op integrale en inquisitoire wijze – te adviseren over de op de aanvraag te nemen beslissing. Anders dan in de civielrechtelijke aansprakelijkheidsprocedure heerst er daardoor veel minder een ‘loopgraven-cultuur’ waarin partijen elkaar beschieten met stellingen en betwistingen.12 Een benadeelde die schadevergoeding claimt op grond van een onrechtmatige daad zal zelf de elementen van die onrechtmatige daad moeten stellen en bewijzen. In de nadeelcompensatieprocedure wordt dat proces verricht door de onafhankelijke deskundige en dus uit handen genomen van partijen. Op het betalen van een drempelbedrag en het stellen van de schadeoorzaak na, wordt van een aanvrager weinig verwacht. De onafhankelijkheid van deskundigen zorgt ervoor dat de primaire schadebeoordeling wordt ‘losgetrokken’ van het aansprakelijkgestelde bestuursorgaan. Het voorgaande maakt de nadeelcompensatieprocedure tot een (in elk geval in theorie) gebruikersvriendelijke procedure waarin de onafhankelijkheid van de deskundige een belangrijke rol speelt.