II.1.3 Definitie van een voorprocedure

In de Awb kunnen thans derhalve vier procedures onderscheiden worden, waarvan er een bij het bestuur gevolgd moet worden alvorens de toegang tot de rechter voor een belanghebbende openstaat. In dit onderzoek worden echter niet al deze procedures gerekend tot de bestuurlijke voorprocedures. Er wordt een beperking aangebracht die samenhangt met de probleemstelling van dit onderzoek. Omdat gezocht wordt naar de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures, is het van belang dat de verwantschap met rechtspraak in die voorprocedures voldoende tot uitdrukking komt. In dit onderzoek wordt onder een bestuurlijke voorprocedure1 verstaan: een procedure die verplicht voorafgaat aan een procedure bij een (bestuurs)rechterlijke instantie en waarin achteraf een (her)beoordeling door een bestuursorgaan van een primair besluit plaatsvindt naar aanleiding van zienswijzen, bedenkingen of bezwaren daartegen van een of meer belanghebbende burgers, die leidt tot een definitieve bestuurlijke vaststelling van de rechtspositie van de bij dat besluit betrokken belanghebbende burgers.2Een procedure bij het bestuur wordt derhalve slechts betrokken bij het onderzoek als voorprocedure, voor zover daarin voor een of meer burgers de mogelijkheid bestaat standpunten omtrent een besluit of ontwerpbesluit kenbaar te maken en aantasting van het genomen besluit mogelijk is. In deze zin bieden de procedures voorafgaand aan het beroep op de rechter een met bepaalde rechtswaarborgen omklede mogelijkheid én verplichting voor de burger om tegen een concreet besluit bij het bestuur in het geweer te komen, indien hij of zij het daarmee oneens is.3 Een belangrijk element in die definitie is ook dat het initiatief voor de bestuurlijke voorprocedure/herbeoordeling afkomstig is van een of meer belanghebbenden.4 De belanghebbende leidt de voorprocedure in door (al dan niet) schriftelijk zijn of haar standpunt tegen een besluit kenbaar te maken en pas op dat moment ontstaat er een geschil tussen bestuur en burger of wellicht tussen bijvoorbeeld de geadresseerde en mogelijk betrokken derde-belanghebbenden. Door deze elementen toe te voegen in de begripsomschrijving wordt de nadruk gelegd op de aanwezigheid van een geschilachtig element in de verschillende voorprocedures. Bovendien brengt de definitie door daarin de verplichting om een procedure bij het bestuur te doorlopen op te nemen, de connexiteit tussen deze procedures en de toegang tot de rechter alsmede de plaats van deze procedures in het stelsel van rechtsbescherming tot uitdrukking. Daarnaast moet het gaan om een procedure waarmee repressief een besluit kan worden aangetast.5 Te verwachten valt immers dat slechts indien een rechtsbeschermingscomponent aanwezig is in de procedure bij het bestuur de mogelijkheid bestaat dat vereisten die voor rechtspraak gelden ook betekenis kunnen hebben in het kader van deze procedures. De opname van de hiervoor genoemde elementen in de begripsomschrijving, waaraan de te onderzoeken procedures moeten voldoen, verzekert dat er enige verwantschap bestaat tussen rechtspraak en de te onderzoeken bestuurlijke voorprocedures.6

Uit het voorgaande volgt dat de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep bestuurlijke voorprocedures vormen in dit onderzoek. De uniforme voorbereidingsprocedure en de goedkeuringsprocedure worden daartoe in beginsel niet gerekend. In zowel de uniforme voorbereidingsprocedure als in bepaalde goedkeuringsprocedures bestaat de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen of bedenkingen. Desondanks vormen zij geen bestuurlijke voorprocedures met een voldoende rechtsbeschenningskarakter in de zin van dit onderzoek. Voor de uniforme voorbereiding vormt het bepalende verschil met rechtspraak het feit dat er uitsluitend geageerd kan worden tegen een ontwerp-besluit in het kader van de primaire besluitvormingsfase en er daarom slechts sprake kan zijn van rechtsbescherming vooraf, dat wil zeggen voorafgaand aan het definitieve besluit.7 De goedkeuringsprocedure heeft uitsluitend een rechtsbeschermingscomponent, indien in het kader ervan bedenkingen kunnen worden ingediend door belanghebbenden.8 In lang niet alle goedkeuringsprocedures bestaat daartoe de mogelijkheid. Integendeel, het meest voorkomende geval en belangrijkste geval voor de praktijk was de goedkeuringsprocedure tegen bestemmingsplannen op grond van de WRO.9 Deze procedure is echter door een recente wijziging van de WRO komen te vervallen. Bovendien is in de goedkeuringsprocedure het toezichtelement, sterker dan het geval is voor administratief beroep, aanwezig.10 Om die redenen wordt de goedkeuringsprocedure in dit onderzoek niet meegenomen als bestuurlijke voorprocedure.