Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/II.4.2.2.1:II.4.2.2.1 Inleiding

Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/II.4.2.2.1

II.4.2.2.1 Inleiding

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De eerste functie die de wetgever, in het kader van de eerste tranche van de Awb, toekent aan de bezwaarschriftprocedure is de rechtsbeschermingsfunctie. Benadrukt wordt dat de bezwaarschriftprocedure een vorm van rechtsbescherming is die in de jaren voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Awb sterk aan betekenis heeft gewonnen. De procedure vervult onder meer in het kader van de rechtsbescherming inmiddels een zelfstandige functie, aldus de wetgever.1 Doordat de heroverweging in de bezwaarschriftprocedure bijdraagt aan een evenwichtige besluitvorming en de mogelijkheid bestaat om tot op zekere hoogte andere aspecten bij de besluitvorming te betrekken dan in de primaire fase is geschied, leidt de bezwaarschriftprocedure — aldus de wetgever — in veel gevallen tot een oplossing (of in elk geval beëindiging) van het gerezen geschil.2

De rechtsbeschermingsfunctie vindt, zoals bekend, ook zijn neerslag in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Daarin is neergelegd dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging dient plaats te vinden. Daarmee heeft de wetgever het uitgangspunt tot uitdrukking willen brengen dat het bestuursorgaan niet ultra petita mag gaan en de omvang van het geschil zoals vastgelegd door de burger dient te respecteren. Ook volgt uit die bepaling dat een belanghebbende door het instellen van bezwaar in beginsel niet in een slechtere positie terecht mag komen ten opzichte van het primaire besluit (verbod van reformatio in peius).3 Door de vastlegging van deze twee verboden, komt aan de bescherming van de rechten en belangen van de burger aanzienlijk gewicht toe.4 In het kader van de tweede tranche van de Awb wordt nog steeds opgemerkt dat de bezwaar-schriftprocedure mede de rechtsbescherming dient, maar in de toelichting wordt ook overwogen dat de heroverwegingsprocedures, waaronder de bezwaarschriftprocedure, op bestuurlijke besluitvorming gerichte procedures zijn en blijven.5 Hoewel de rechtsbeschermingsfunctie hier weliswaar niet meer zo prominent op de voorgrond wordt geschoven, wordt zij nog altijd toegerekend aan de bezwaarschriftprocedure 6 In de toelichting klinkt echter iets meer door dat de bezwaarschriftprocedure ook of daarnaast een bestuurlijk karakter heeft.

Tegenstelling tussen rechtsbescherming en verlengde besluitvorming

Vaststaat dat de bezwaarschriftprocedure beide kenmerken, zowel bestuurlijk als rechtsbescherming, in zich draagt. De vraag kan gesteld worden of het rechtsbeschermingskarakter dan wel het bestuurlijke karakter domineert in de huidige regeling van de bezwaarschriftprocedure. Volgens sommige auteurs is onder de Awb het bieden van rechtsbescherming de primaire functie van de bezwaarschriftprocedure.7 Verheij meent bijvoorbeeld dat uit artikel 7:11 Awb blijkt dat de rechtsbeschermingsfunctie voorrang heeft boven de functie van verlengde besluitvorming.8

Daarentegen wordt ook wel gesteld dat de rechtsbeschermingsfunctie als primaire functie voor (bestuurs)rechtspraak voor de hand ligt, maar dat zulks voor de bezwaar-schriftprocedure minder voor zich spreekt. Deze procedure betreft uit de aard der zaak verlengde besluitvorming en is derhalve (vooral) bestuurlijk van karakter.9 Die opvatting keert zich dus tegen het feit dat de bezwaarschriftprocedure onder de Awb vooral een rechtsbeschermingsfunctie heeft of zou hebben. Voor het bestuursprocesrecht in enge zin — dat wil zeggen betrekking hebbend op de procedure bij de bestuursrechter — is algemeen aanvaard dat onder de Awb de primaire functie van het procesrecht het bieden van (individuele) rechtsbescherming is 10 Over de vraag of dat ook geldt of moet gelden voor het bestuursprocesrecht in ruime zin, zoals de wetgever voorstaat11, lopen de meningen echter uiteen.

In de vraag naar de rangorde tussen de rechtsbeschermingsfunctie en het verlengde besluitvormingskarakter schuilt de vooronderstelling dat beide aspecten elkaar uitsluiten of tegengesteld zijn aan elkaar. Het is echter de vraag of een dergelijke tegenstelling tussen beide karakteristieken gerechtvaardigd is. In het verleden is ook wel het standpunt verdedigd dat de volledige heroverweging, als kenmerk van de verlengde besluitvorming, juist méér rechtsbescherming biedt. Ook de bestuurlijke afwegingen worden immers nogmaals beoordeeld.12 Dat standpunt werd vooral ingenomen ter verdediging van het administratief beroep in vergelijking tot het beroep op de onafhankelijke bestuursrechter. Schueler geeft bijvoorbeeld aan dat het een verkeerde conclusie is dat de procedure bij de onafhankelijke rechter meer rechtsbescherming biedt dan de meer beleidgerichte toetsing in administratief (vol) beroep.13 De beoordeling door de bestuursrechter kan en mag zich immers slechts uitstrekken tot rechtsmatigheidsaspecten.14 Het al eerder gememoreerde standpunt van de wetgever, dat de bezwaarschriftprocedure juist door de verlengde besluitvorming rechtsbescherming biedt, stemt daarmee overeen.15 Het bestuurlijke element in de voorprocedures, dat gevormd wordt door de beleidsoverwegingen, conflicteert derhalve niet per definitie met de daarin geboden rechtsbescherming. Integendeel, vanuit het perspectief van de burger kan het juist de rechtsbescherming verruimen.

Het gekozen perspectief

Er is dan ook veeleer sprake van verschillende perspectieven op de bezwaarschriftprocedure in plaats van een tegenstelling tussen rechtsbescherming en verlengde besluitvorming. Vanuit het perspectief van het bestuur domineert de verlengde besluitvorming en gaat de aandacht uit naar de toename van de zorgvuldigheid van de besluitvorming, terwijl voor de belanghebbende burger in de procedure de nadruk ligt op de geboden rechtsbescherming.16 Zoals Verheij opmerkt, biedt de bezwaarschriftprocedure de burger een recht op herbeslissing door het bestuur en tegelijkertijd het bestuur een tweede kans.17

De kwaliteitsverbetering en toename van de zorgvuldigheid van de besluitvorming die gekoppeld wordt aan de verlengde besluitvormingsfunctie, komt tegelijkertijd de rechtsbescherming van de burger ten goede. Andersom dienen de waarborgen die de rechtsbescherming van de burger moeten realiseren eveneens de zorgvuldigheid van de besluitvorming. Beide karakteristieken staan ten dienste aan elkaar of complementeren elkaar. Zo kan de inbreng van belanghebbenden in het kader van de hun geboden rechtsbescherming, tot meer zorgvuldigheid in de besluitvorming leiden en kan een zorgvuldigere besluitvorming, door het vergaren van informatie en onderzoek naar de relevante feiten of belangen, ook de rechtsbescherming van belanghebbenden ten goede komen.

Uit het voorgaande blijkt dat de opvattingen omtrent de mate waarin de bezwaar-schriftprocedure een rechtsbeschermingsfunctie heeft voor een groot deel samenhangen met de invulling die aan het rechtsbescherming wordt gegeven. Ook voor dit onderzoek is het van belang te achterhalen wat onder rechtsbescherming wordt verstaan, omdat het bieden van rechtsbescherming aan de burger (tegen bestuurlijk handelen) de primaire functie van de bestuursrechtspraak vormt en mede met het oog daarop de procedure bij de rechter aan bepaalde vereisten moet voldoen. Voor doorwerking of toepasselijkheid van de vereisten die gelden voor de procedure bij de (bestuurs)rechter in de bestuurlijke voorprocedure(s) bestaat eerder aanleiding, indien sprake is van in enige mate met de rechterlijke procedure vergelijkbare functies van deze voorprocedures dan wel werkzaamheid van het bestuur. Hetzelfde kan gesteld worden over het begrip verlengde besluitvorming. Ook daarover bestaat enige onduidelijkheid, nu dat begrip betrekking lijkt te hebben op zowel een toename van de zorgvuldigheid als op de mogelijkheid tot bestuurlijk beleidsmatig heroverwegen. Op beide begrippen wordt hieronder nader ingegaan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.