3.3.3 Het advies van de Raad van State

‘De Raad van State of een afdeling van de Raad wordt gehoord over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, alsmede over voorstellen tot goedkeuring van verdragen door de Staten-Generaal. In bij de wet te bepalen gevallen kan het horen achterwege blijven’,

‘De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.’1

‘Het beeld van de bestaande toestand is (...) in tweeërlei opzicht gemengd. In de eerste plaats moet worden geconcludeerd dat de wet slechts een beperkt aantal duidelijk monistische elementen kent: de aanwijzing van de wethouders uit en door de raad (daartegenover echter de positie van de burgemeester), de toekenning van autonome bestuursbevoegdheden aan de raad, met mogelijkheid van delegatie aan het college. Hierbij kan worden opgemerkt dat een groot deel van de bevoegdheden medebewindsbevoegdheden betreft, waarbij beschikkingsbevoegdheden bijna steeds aan college of burgemeester zijn toegekend. Ook naar het monistische neigt de sedert 1994 bestaande bevoegdheid van de raad tot het vaststellen van algemene regels of beleidsregels voor andere gemeentelijke bestuursorganen. In de tweede plaats loopt de praktijk in de verschillende gemeenten uiteen. In een aantal gemeenten lijkt de verhouding raad/college meer op die van algemeen bestuur enerzijds en dagelijks bestuur anderzijds, in andere gemeenten stelt de raad zich doorgaans afstandelijker op. De conclusie kan zijn dat het huidige wettelijke stelsel niet alleen monistische trekken vertoont maar ook dualistische en dat het zowel de ruimte biedt voor een tamelijk monistische bestuurspraktijk alsook voor een vrij vergaand dualistische wijze van opereren. Die constatering is van belang voor de vraag of er reden is over te stappen op een stelsel van verplicht dualisme, de grondwettelijke aspecten van de operatie, alsmede voor de probleemschets.’2

‘Nadat daarmee de nodige ervaringen zijn opgedaan, kan vervolgens over enige tijd de balans worden opgemaakt en kan een verantwoorde beslissing worden genomen over het al of niet verplicht voorschrijven van een dualistisch stelsel, al of niet voor alle gemeenten. Wat nu wordt voorgesteld is een stap in het ongewisse, een ingrijpende verandering, waarvan de effecten onbekend zijn, waarvan niet is aangetoond dat de problemen overal van dien aard zijn dat juist deze remedie aangewezen zou kunnen zijn, en die, ten slotte, niet nodig is, aangezien een voorzichtiger, meer geleidelijke benadering tot de mogelijkheden behoort.’5

‘De Grondwet (GW) bevat niet een uitgewerkt staatssysteem. Ze is product van een lange ontwikkeling, waarbij onderwerpen zijn geregeld waarvan het op enig ogenblik in de geschiedenis van belang werd geacht er relatief duurzame bepalingen voor vast te leggen. Over de inrichting van de gemeentebesturen was de GW traditioneel tamelijk summier. Zo werd tot 1983 uitsluitend de gemeenteraad als bestuursorgaan van de gemeente genoemd; over het college van burgemeester en wethouders en over de burgemeester werd gezwegen. Pas in 1983 ging de GW op dit punt wat meer bepalingen bevatten, ter gelegenheid van het meer gelijktrekken met de regeling van de provinciebesturen; ook toen werd echter niet een uitgewerkt stelsel vastgelegd. Uitgangspunt was dat de zaken in grote lijnen bij het oude konden blijven. Eén van de bepalingen die de GW sinds lang kent is het huidige artikel 125, eerste lid: Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad. In samenhang met artikel 129, dat de rechtstreekse verkiezing van de raadsleden inhoudt, is daarmee het democratische karakter van het gemeentebestuur vastgelegd. De uitwerking van de positie van de raad als hoofd van de gemeente geschiedt in de wetgeving. De belangrijkste grondwettelijke nadere bepaling is artikel 127, dat de verordenende bevoegdheid in beginsel bij de raad legt. Het voorliggende wetsvoorstel laat deze belangrijke, maar in omvang geringe taak bij de raad. Daarnaast zal de raad onder meer de bevoegdheid houden tot het benoemen en ontslaan van de wethouders, alsmede het budgetrecht. Daartegenover worden hem echter belangrijke bestuursbevoegdheden ontnomen en wordt de bestuurstaak in beginsel overgebracht naar het college. Het lot van de medebewindstaken is onzeker. Op deze wijze dreigt een uitholling van het grondwettelijke begrip “hoofd van de gemeente”. Daarnaast moet op het volgende worden gewezen. Het wetsvoorstel stelt, zoals ook uit de toelichting kan worden opgemaakt, een fundamentele verandering voor in de grondslagen van het gemeentebestuur, de inrichting daarvan en de taakverdeling daarbinnen. Deze veranderingen zijn niet het resultaat van een geleidelijke ontwikkeling, waarbij wettelijk wordt vastgelegd wat bewezen is nuttig en nodig te zijn, maar vinden hun grondslag in opvattingen waarvan nog moet blijken hoe ze in de praktijk zullen uitwerken. De memorie van toelichting kondigt aan dat de beoogde veranderingen thans nog niet geheel en al kunnen worden doorgevoerd, omdat de GW op enkele concrete punten daaraan in de weg staat (positie burgemeester, autonome bevoegdheden).

De met dit voorstel in te zetten veranderingen zijn echter in opzet zo fundamenteel dat daartoe naar het oordeel van de Raad niet behoort te worden overgegaan zonder voorafgaande grondwetswijziging die de wetgever in dit opzicht de vrije hand geeft. Grondwetswijziging is de methode die ons staatsrecht biedt om na te gaan of bepaalde staatkundige opvattingen zo ruim worden gedeeld dat er in juridische zin op mag worden gebouwd. Daarom adviseert de Raad om niet tot “verplichte dualisering” over te gaan zonder voorafgaande grondwetswijziging die deze verandering legitimeert.’7

‘Ik acht het in een duaal stelsel niet passend indien afgeweken wordt van het bestuursrechtelijk uitgangspunt dat beleidsregels in beginsel vastgesteld worden door het bestuursorgaan dat de desbetreffende bevoegdheden uitoefent.’9

‘In de praktijk zal de griffier veelal een kleine ambtelijke ondersteuning tot zijn beschikking hebben. Dit roept de vraag op hoe de positie van de griffier en de griffieambtenaren zich verhoudt tot die van de secretaris met een veel grotere ambtelijke organisatie die hij tot zijn beschikking heeft en of hier niet een mogelijke bron van conflicten ligt.’10