Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.5.2:3.5.2 De plenaire behandeling

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.5.2

3.5.2 De plenaire behandeling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De plenaire behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur in de Eerste Kamer der Staten Generaal vindt plaats op dinsdag 26 februari 2002, precies één week en één dag voorafgaande aan de gemeenteraadsverkiezingen, waarna de wet in (nagenoeg1) volle omvang in werking moet treden.

Het debat wordt geopend door CDA-senator Dölle, die zijn betoog – nadat de voorzitter eerst Dölles Groningse collega-hoogleraar Elzinga als gast op de publieke tribune heeft begroet – begint met de uitroep ‘Er zij dualisme!’,2 waarna een doorwrocht en uitgebreid betoog volgt over de positie van de Wet dualisering gemeentebestuur in het staatsrechtelijke bestel. Hij gaat verder met de discussie die ook al eerder in de Tweede Kamer en bij de schriftelijke behandeling in de Eerste Kamer gevoerd is over de verhouding tussen deze nieuwe wet en de in artikel 125, eerste lid van de Grondwet3 vastgelegde positie van met name de gemeenteraad aan het ‘hoofd van de gemeente’.

Daarnaast gaat een groot deel van de plenaire behandeling in de Eerste Kamer over de mogelijkheid om een wethouder van buiten de gemeenteraad te benoemen en over de overdracht van medebewindstaken van de raad naar het college van burgemeester en wethouders, waartoe de minister nog een aanpassingswet naar de Staten Generaal moet sturen zo gauw de onderhavige wet is aangenomen. Dit laatste punt zal na het debat nog een opmerkelijk staartje krijgen. GroenLinks-senator Platvoet dient dan een motie4 in (nog steeds een zeldzaam en dus bruikbaar instrument in de Eerste Kamer), die vraagt om de aanpassingswet pas in te dienen nadat de Wet dualisering gemeentebestuur geëvalueerd is. Deze motie wordt aangenomen, maar op 19 april 2002 laat de minister aan de Eerste Kamer weten5 dat hij deze niet zal uitvoeren. Zelfs nadat de Eerste Kamer haar ongenoegen hierover heeft laten blijken, herbevestigt6 de – inmiddels demissionaire – minister dit standpunt. Zijn opvolger zal er evenmin op terugkomen.

Er is weinig aandacht tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer voor de wijzigingen op het gebied van ambtelijke bijstand en fractieondersteuning. Weliswaar kan de fractieondersteuning op enkele momenten van aandacht rekenen, maar dan vooral in het verlengde van de discussie of gemeenten gecompenseerd gaan worden voor de kosten, die de verplichte invoering hiervan met zich mee gaat brengen. Meer aandacht is er voor de verhouding tussen secretaris en griffier, zeker nu die laatste door het aannemen van een amendement in de Tweede Kamer7 plotsklaps in alle gemeenten verplicht aangesteld dient te worden.

Dölle omschrijft in zijn eerste termijn de ontstane situatie als volgt:

‘De nu verplicht voorgeschreven raadsgriffie vormt een ander middel om de positie van de raad geduchter te maken. Het is de vraag of het wijs was dit versterkend middel uniform van Schiermonnikoog tot Amsterdam voor te schrijven. De griffie is, om een populair cliché te gebruiken, een kans en een risico tegelijk. De discussie rond dualisering concentreert zich in een aanzienlijk aantal gemeenten vooral ook rond de griffie: wie wordt griffier, hoeveel griffiepersoneel krijgt deze mee, hoe wordt de verhouding tot de gemeentesecretaris en het reguliere apparaat, wie komt er in het presidium, hoe is de relatie tot de burgemeester en misschien nog weinig onderkend die tot de raadsleden die de burgemeester vervangen als hij de raad niet voorzit? Die aandacht is begrijpelijk, want in die griffie krijgt de dualisering een gezicht. Hier brult de raad of, om het wat specifieker te zeggen, manifesteert zich de al dan niet herwonnen levenskracht van dit instituut. Kaderbesluiten kunnen er worden voorbereid, enquêtes worden er ondersteund, de representatie van de raad wordt er georganiseerd, het commissiewezen vindt er zijn steun, individuele raadsleden vinden er hun ondersteuning, de gemeentesecretaris vindt er zijn tegenvoeter, enz. Zoals gezegd zijn de risico’s ook groot. De regering laat haar zorg hier en daar in de schriftelijke voorbereiding ook doorschemeren. De kwalen die op de loer liggen zijn die van parallelle ambtelijke circuits en rivaliteit en van kunstmatige polarisatie als voeding voor de uitbouw van het rijk van de griffier.’8

Feitelijk heeft Dölle hiermee de kern van de hele discussie over dit onderwerp in de Eerste Kamer omvat. Allereerst zet hij vraagtekens bij het verplichte karakter van de invoering van een raadsgriffie bij gemeenten van elke omvang. Hij voorziet een periode van onduidelijke verhoudingen in gemeenteland, waarbij een strijd kan oplaaien tussen griffier en secretaris op ambtelijk niveau en tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders op politiek/bestuurlijk niveau. Hij pleit aansluitend voor een voorspoedige en gedegen evaluatie van de invoering van de verplichte raadsgriffie, waarna eventueel alsnog kan worden overgegaan tot een gediversifieerde invoering.

GroenLinks-senator Platvoet legt aan het eind van zijn betoog in eerste termijn ook de vinger op de zere plek.

‘Als je wat cynisch bent, zou je daaruit kunnen opmaken dat veel gemeenten pas wakker zijn geworden toen een raadsgriffier verplicht werd gesteld, en dus aanvankelijk niet van plan waren om de optie van een raadsgriffier serieus te nemen’,9

zo zegt hij om daar vervolgens de conclusie aan te verbinden dat de rekening voor deze verplichte griffier bij het Rijk gelegd dient te worden.

SGP’er Holdijk – een groot tegenstander van de dualisering van het gemeentebestuur – besteedt wél enige aandacht aan de doorwerking van het wetsvoorstel op het ambtelijk functioneren van de gemeente, waarbij hij vasthoudt aan de door zijn partij gewenste ondergeschiktheid van de gemeentelijk ambtenaar aan de gemeenteraad.

‘De effecten van het dualisme op de ambtelijke organisatie zijn nog onvoldoende doordacht, bijvoorbeeld de verhouding tussen de gemeentesecretaris en de raadsgriffier. Hoe kan worden bereikt dat ambtenaren, zonder inmenging van het college, werken voor de raad? Hoe zullen ze omgaan met een verzoek van de raad dat haaks staat op het beleid van de wethouder?’10

Holdijk vestigt zijn hoop op de modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, waarvan de minister in de schriftelijke voorbereiding in de Eerste Kamer gewag heeft gemaakt:

‘We kunnen op dit moment alleen maar hopen dat de in voorbereiding zijnde model-verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning op al deze vragen en risico’s een voor alle betrokken partijen bevredigend antwoord zal weten te vinden. Het is, naast bijvoorbeeld de invulling van het werkgeverschap en het dagelijks gezag voor de griffier, één van de open einden bij dit wetsvoorstel die om een afhechting vragen.’11

De minister gaat pas laat in zijn tweede termijn zijdelings in op de gestelde vragen. Feitelijk komt het erop neer dat hij de gemeenten de vrijheid wil geven zelfstandig de juiste verhoudingen – uiteraard binnen het raamwerk van de wet – te ontdekken. Ook de vraag of griffier en secretaris in kleine gemeenten niet dezelfde persoon zouden kunnen zijn (waarvan de minister al in de schriftelijke voorbereiding12 zei dat dit weliswaar niet in strijd was met de letter van de wet, maar zeker wel met de geest ervan), kan volgens de minister pas beantwoord worden na evaluatie van de wet.

‘Het wordt een beetje wonderlijk wanneer je ‘s ochtends de dienaar van het college bent en ‘s middags die van de raad. Dat lijkt mij niet goed, maar ik heb het niet willen verbieden. In sommige kleine gemeenten is dit aan de orde. Men zegt: dit moet worden opgestart en kunnen wij dit niet even aankijken? Natuurlijk is het niet zo dat iedereen zomaar in het water springt. Dit is typisch een kwestie die bij de evaluatie moet worden betrokken. Die evaluatie dient de verschillende onderdelen van het gemeentelijke bestuur te betreffen, zoals de burgemeester, de wethouders, de gemeentesecretaris, de griffier en de leden van de raad, om na te gaan hoe die in onderlinge verhouding met elkaar uit de voeten kunnen.’13

PvdA-senator Witteveen wist in zijn tweede termijn de toon van het debat het best te omschrijven. Het was veelal een uitwisseling van suggesties en veronderstellingen, waarbij zelden stellig en met zekerheid gesproken kon worden over de nieuwe verhoudingen in gemeenteland. Witteveen zegt het als volgt:

‘Ik denk dat met die tegenstelling tussen “zou kunnen” en “hoeft niet” de structuur van dit debat goed wordt samengevat. Daar is het eigenlijk de hele tijd over gegaan. Aan de ene kant is gesproken over wat mogelijk zou zijn, aan de andere kant is gesproken over wat zich zou kunnen voordoen en wat wenselijk is. Voor mijn fractie onderstreept dat alleen maar de noodzaak van een werkelijk gedegen en grondige evaluatie waaraan ook consequenties kunnen worden verbonden. Eerlijk gezegd, tasten wij over veel punten in het duister en weten wij het gewoon nog niet.’14

De rode draad in de behandeling van dit wetsvoorstel zet zich tot het bittere eind van de parlementaire behandeling voort.

Om kwart over tien ‘s avonds wordt het wetsvoorstel Dualisering Gemeentebestuur zonder stemming door de Eerste Kamer aangenomen, waarbij de leden van de fracties van SP, SGP en ChristenUnie laten aantekenen dat zij ‘geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen’.15

Op 28 februari 2002 wordt de wet door koningin Beatrix ondertekend, waarna zij op dinsdag 5 maart 2002 (de dag voor de gemeenteraadsverkiezingen) in het Staatsblad16 wordt gepubliceerd. Op dezelfde dag verschijnt ook het Staatsblad,17 waarin het ‘Besluit houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur’ wordt gepubliceerd. Dit tijdstip wordt – op enkele gemeenten na18 – vastgesteld op 7 maart 2002, twee dagen na publicatie, dus de dag na de gemeenteraadsverkiezingen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.