Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.5.1:3.5.1 De schriftelijke behandeling

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.5.1

3.5.1 De schriftelijke behandeling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De schriftelijke behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur in de Eerste Kamer is gedegen, maar – zoals gebruikelijk in de Chambre de Réflexion – weinig politiek van aard. De senatoren gaan voornamelijk in op de positionering van de wet binnen het kader van de grondwet, waarbij de discussie over het hoofdschap van de raad ruimschoots wordt overgedaan. Ook hier wordt lang stilgestaan bij het nieuwe enquêterecht voor de gemeenteraad. Opvallend is de uitvoerige discussie over de accountantscontrole en het toezicht van de gemeenteraad hierop.

De Eerste Kamer staat ook ruimschoots stil bij de overhaaste invoering van de wet. Veel fracties pleiten voor een geleidelijke invoering van de wet, waardoor gemeenten de kans krijgen voorbereidingen te treffen. Een stapsgewijze invoering zal volgens de Eerste Kamer ook de mogelijkheid bieden om gaandeweg ervaring op te doen met het dualisme en tijdens dit proces de wet te verbeteren. De minister geeft op dit punt echter geen krimp.

Een opvallend onderdeel van de discussie over het enquêterecht (officieel ‘de onderzoeksbevoegdheid’) van de gemeenteraad gaat over de ambtelijke bijstand aan de onderzoekscommissie. Artikel 155a, achtste lid van de Gemeentewet komt te luiden:

‘Alvorens de raad besluit tot een onderzoek, stelt hij bij verordening nadere regels met betrekking tot deze onderzoeken. In elk geval worden daarin regels opgenomen over de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt verleend aan de commissie.’

Ook dit artikel is niet meegenomen in het amendement De Cloe c.s.,1 waarin de secretaris – en dus het reguliere ambtelijk apparaat – wordt losgekoppeld van de raad. Sterker nog, de minister zegt in de Memorie van Antwoord in reactie op vragen van de CDA-fractie ‘Het is heel goed mogelijk dat daartoe (...) een beroep wordt gedaan op het reguliere ambtelijke apparaat.’2

Aan het eind van de Memorie van Antwoord besteedt de minister nog enige aandacht aan het begrip ambtelijke bijstand als zodanig. De CDA-fractie in de Eerste Kamer heeft hem gevraagd of in de verordening op de ambtelijke bijstand kan worden uitgesloten dat raadsleden van ambtelijke bijstand uit de ambtelijke organisatie gebruik kunnen maken. De minister repliceert dat dit niet de strekking kan zijn van artikel 33 van de Gemeentewet.

‘Het kan dus niet zo zijn dat deze verordening het recht op ambtelijke bijstand beperkt door uit te sluiten dat raadsleden een beroep kunnen doen op de ambtelijke organisatie’,3

zo zegt de minister. Tegelijkertijd geeft hij wel een duidelijke begrenzing aan:

‘Er kan dus geen sprake van zijn dat ambtenaren direct verantwoording afleggen aan de raad of de rekenkamer. Ambtenaren kunnen vanzelfsprekend wel worden gevraagd informatie te leveren, hiervoor is vanwege de politieke verantwoordelijkheid wel toestemming van de bestuurder nodig.’4

Meerdere fracties (VVD, CDA, GroenLinks, OSF en D66) vragen of de griffier en de secretaris één en dezelfde persoon zou kunnen zijn. Opgemerkt wordt dat het genoemde amendement De Cloe c.s., waarin de griffiefunctie verplicht wordt gesteld, niet voorziet in een expliciete incompatibiliteit van beide functies. De minister reageert als volgt:

‘De letter van de wet sluit deze combinatie van functies in één persoon dus niet uit. De bedoelde combinatie is echter wel in strijd met de geest van de wet. De bedoeling van de indieners van het amendement was immers gelegen in het creëren van een eigen ambtelijke ondersteuning voor de raad. Hieruit volgt dat deze functie niet verenigbaar zou moeten zijn met het ambt van gemeentesecretaris.’5

De minister suggereert nog dat er een beter alternatief is, namelijk het delen van een griffier door twee (kleine) gemeenten.

De GroenLinks-fractie vraagt klip en klaar of de griffier ook ambtenaren kan aanspreken die onder de gemeentesecretaris vallen. Zij verbindt hieraan de opmerking dat in dat geval de gemeentesecretaris beter nog steeds door de raad benoemd zou moeten worden. SGP en ChristenUnie gaan nog een stap verder. Zij betogen dat de griffier en de secretaris beiden de ambtelijke organisatie zullen aansturen en dat de griffier daardoor – gezien het hoofdschap van de raad – bovengeschikt zal zijn aan de secretaris.

De minister maakt korte metten met deze suggesties.

‘De griffier staat de raad en de raadscommissies bij de uitoefening van hun taak terzijde. Dit kan betekenen dat met name voor technische of inhoudelijke kennis en gegevens een beroep gedaan moet worden op de ambtelijke organisatie (...). De secretaris is belast met de leiding van de ambtelijke organisatie en het ligt dus in de rede dat de griffier met de secretaris op basis van de verordening op de ambtelijke bijstand concrete afspraken maakt over de manier waarop ambtenaren uit de organisatie door de griffier ingeschakeld kunnen worden. De griffier en de gemeentesecretaris hebben immers een duidelijk verschillende verantwoordelijkheid en takenpakket. Er bestaat dus geen ondergeschiktheid tussen beide functionarissen; ze zijn nevengeschikt. De griffier is verantwoordelijk voor de ondersteuning van de raad en mogelijk de aansturing van zijn bureau. De gemeentesecretaris is er niet meer voor het gehele gemeentebestuur maar richt zich op het college. Daarom is het niet opportuun dat de raad zijn benoemingsbevoegdheid bij deze functionaris behoudt. Het ligt naar mijn stellige overtuiging dan ook veel meer in de rede dat de functionaris wordt benoemd door het orgaan dat hij ondersteunt.’6

Andersom geldt hetzelfde: op vragen van de CDA-fractie antwoordt de minister dat de griffier zeker ook niet ondergeschikt is aan de secretaris. In de Nadere Memorie van Antwoord komt de minister hier – op vragen van de CDA-fractie – nog een keer op terug7. Het griffiepersoneel valt ook niet onder dezelfde arbeidsvoorwaardenregeling als het reguliere ambtelijk personeel en de griffier moet dan ook aangemerkt worden als ‘bestuurder’ in het kader van de WOR.

De CDA-fractie vraagt in het Nader Voorlopig Verslag verduidelijking over de positie van (beleids)ambtenaren.

‘Indien deze leden de memorie van antwoord goed hadden begrepen, dan is de positie van de griffie in die zin helder dat deze griffie de raad en zijn commissie bijstaat. Het lijkt ook mogelijk dat de raad in dat verband de voorbereiding van kaderstellende notities aan de griffie opdraagt. In dat laatste geval zijn wrijvingen met het college, de gemeentesecretaris en het reguliere ambtelijk apparaat volgens deze leden vrijwel onontkoombaar. Zeker indien de griffier en griffieambtenaren, al dan niet commissiesecretaris, informatie gaan vergen uit dat gemeentelijke apparaat. Onderschrijft de regering de visie van deze leden dat met name voor (beleids)ambtenaren duidelijk moet zijn hoe zij “beide heren” (secretaris/griffier) moeten dienen? Hoe wil de regering deze helderheid bevorderen?’8

De minister antwoordt hierop:

‘Ik ben met deze leden van mening dat het zeer belangrijk is dat duidelijke afspraken worden gemaakt over de manier waarop ambtenaren raad en college moeten dienen.’9

Hij verwijst naar de modelverordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning, die hij op dat moment samen met de VNG bezig is te vervaardigen.

‘In de modelverordening zijn, mede ter bescherming van de ambtenaar, duidelijke procedures opgenomen voor verzoeken om ambtelijke bijstand van de reguliere ambtelijke organisatie’,10

zegt hij. En vervolgens:

‘De raad moet ook vanuit de ambtelijke organisatie kunnen rekenen op effectieve ondersteuning en de ambtenaren die worden ingeschakeld moeten niet in een loyaliteitsconflict gebracht worden.’11

Of deze modelverordening inderdaad de toegezegde duidelijkheid over de positie van de raad en van het ambtelijk apparaat zal brengen, moet later blijken.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.