4.4.2 Huidige regeling

Het feit dat politieke partijen, door (al dan niet gedwongen) verschillende lijsten in te dienen, de effecten van voorkeurstemmen teniet konden doen, was een belangrijke reden om het systeem in 1989 op de schop te gooien. Een ander bezwaar was het hanteren van de lijstkiesdeler als verdelingsmaatstaf. Het aantal stemmen dat een lijst moet behalen voor één zetel, verschilt dan immers per lijst. Dat betekende dat het tot 1989 niet op iedere lijst even makkelijk was om met voorkeurstemmen gekozen te worden.1 Deze bezwaren gaven aanleiding tot het herzien van de regeling der voorkeurstemmen, die werd vastgelegd in de (huidige) artikelen P 15 en P 16 Kieswet.2 Stemmen op niet-gelijkluidende lijsten mochten voortaan bij elkaar opgeteld worden en de lijstkiesdeler als maatstaf werd ingewisseld voor de algemene kiesdeler, te berekenen door het totale aantal uitgebrachte stemmen te delen door het aantal Kamerzetels.

Daarnaast wilde de regering af van de ‘nodeloos ingewikkelde regeling van overdracht van stemmen’.3 Zoals gezegd gold tot dan toe dat bij de zetelverdeling onder de kandidaten eerst werd gekeken wie zelfstandig de kiesdeler behaald had. Deze kandidaten kregen, op volgorde van de meeste stemmen, een zetel. Overtollige stemmen werden vervolgens overgedragen aan de andere kandidaten op volgorde van de lijst. Pas op het moment dat de kiesdeler was uitgeput, dat wil zeggen wanneer er geen kandidaten meer waren die zelfstandig of door stemmenoverdracht voldoende stemmen hadden om de kiesdeler te kunnen vullen, kwam de voorkeurdrempel in beeld. Overgebleven zetels kwamen dan toe aan degenen die de voorkeurdrempel hadden behaald, op volgorde van de meeste stemmen. De in 1989 ingevoerde regeling veranderde de volgorde. Zij houdt nu kort gezegd in dat zetels eerst worden verdeeld onder de kandidaten die de voorkeurdrempel hebben behaald (nog altijd op volgorde van de meeste stemmen). Overgebleven zetels komen toe aan de kandidaten op volgorde van de lijst (P 17 Kieswet). De regering achtte dit systeem niet alleen eenvoudiger – het complexe en tijdrovende berekenen van kiesdelers en stemmenoverschotten zou immers verleden tijd zijn – maar ook rechtvaardiger.4

Door deze wijziging woog de voorkeurstem zwaarder dan voorheen. Een kandidaat die slechts een halve kiesdeler behaalde, hoefde niet langer andere kandidaten die door stemmenoverdracht een hele kiesdeler hadden behaald, voor te laten gaan.5 Dat betekent dat het makkelijker werd om de lijstvolgorde te doorbreken. Dat een evenwichtige samenstelling van Kamerfracties daardoor in gevaar zou komen, vreesde de regering echter niet, omdat uit haar berekeningen bleek dat het effect van de wijziging beperkt zou zijn. Die conclusie werd ondersteund door de praktijk. De 22 kandidaten, waaronder overigens 12 lijsttrekkers, die bij de verkiezingen van 1994 de voorkeurdrempel passeerden, zouden ook bij het volgen van de lijstvolgorde een zetel hebben gekregen.6 Geen van de kandidaten behaalde dus enkel en alleen dankzij voorkeurstemmen een zetel. Bovendien kwamen dus 128 kandidaten, het overgrote merendeel, de Kamer binnen op grond van de lijstvolgorde. Het resultaat mocht dan hetzelfde zijn als onder de oude regeling, voor het mandaat van sommige kandidaten had de afschaffing van de stemmenoverdracht wel consequenties. De (vijf) kandidaten met voldoende voorkeurstemmen die niet de volle kiesdeler, maar wel de voorkeursdrempel hadden behaald, kwamen nu immers in de Kamer met een direct kiezersmandaat.7 Ze kregen een zetel omdat op hen persoonlijk was gestemd, niet omdat kiezers hadden ingestemd met de volgorde van de lijst waarop zij geplaatst waren.

De hoogte van de voorkeurdrempel bleef in 1989 ongewijzigd. Over het handhaven van die drempel, 50% van de kiesdeler, merkte de regering op dat een evenwicht tussen de macht van de kiezer en de macht van politieke partijen bewaard moest worden. Volgens de regering werd dat evenwicht bereikt door de kiezer hoofdzakelijk te laten bepalen ‘welke partijen in welke omvang in de Kamer vertegenwoordigd zijn’ en de partijen vervolgens, door het vaststellen van de lijstvolgorde, de meeste invloed te geven op de verdeling van de zetels onder de individuele kandidaten. Het te pas en te onpas kunnen doorbreken van de lijstvolgorde was dus ongewenst. Ook merkte de regering op dat de kiezers wel degelijk invloed uitoefenden op de lijstvolgorde, namelijk via hun lidmaatschap van politieke partijen.8 Een voorkeurdrempel van 50% zou het gewenste evenwicht tussen kiezer en partij bewerkstelligen. Toen in het parlement enige discussie ontstond over een verlaging van de voorkeurdrempel naar 25% – wat kon er op tegen zijn om de kiezer meer invloed te geven? – viel de regering terug op de argumenten die in 1921 werden aangedragen om een voorkeurdrempel in te voeren. De lijstvolgorde wordt zorgvuldig door partijen bepaald en de meeste kiezers scharen zich daarachter door op de lijstaanvoerder te stemmen.9

Een verlaging van de voorkeurdrempel kwam er uiteindelijk toch, zij het pas in 1997, naar aanleiding van het advies van de commissie-De Koning. Deze commissie had zich in opdracht van het kabinet gebogen over het thema ‘staatkundige vernieuwing’. In het kader van de versterking van het persoonlijke element bij de verkiezingen had zij een hervorming van het kiesstelsel afgewezen, maar zij pleitte wel voor een verlaging van de voorkeurdrempel. In navolging van de commissie spraken een Kamermeerderheid en de Kiesraad zich uit voor een verlaging van de voorkeurdrempel naar 25% van de kiesdeler. In het wetsvoorstel waarmee de regering tegemoetkwam aan deze wens benadrukte zij opnieuw dat een evenwicht gevonden moest worden tussen het personele element van de verkiezingen en het belang van een evenwichtig samengestelde kandidatenlijst.10 Blijkbaar lag dat evenwicht nu niet langer bij 50% van de kiesdeler, maar bij 25%. Een lager percentage zou niet alleen afbreuk doen aan het belang van zorgvuldig samengestelde Kamerfracties, maar zou er ook toe kunnen leiden dat kandidaten zich in verkiezingstijd met vluchtige publieke optredens zouden profileren ten koste van hun partijgenoten.11 Hoewel de regering niet verklaarde waarom dat problematisch was, valt te beargumenteren dat dergelijke acties een zwak kiezersmandaat zouden opleveren.

De verlaging naar 25% van de kiesdeler wist enig effect te sorteren. In de periode van 1997 tot en met 2023 wisten zeventien kandidaten enkel en alleen op basis van voorkeurstemmen een zetel te bemachtigen. Bij het volgen van de lijstvolgorde zouden zij buiten de boot gevallen zijn. Slechts drie van hen passeerden de oude voorkeurdrempel van 50%.12 Het overgrote merendeel van de kandidaten die voldoende voorkeurstemmen behaalden, had echter ook een zetel gekregen op basis van de lijstvolgorde. Zo werden in 2017 eenentwintig leden (de dertien lijsttrekkers buiten beschouwing gelaten) met voorkeurstemmen gekozen, die allen ook op basis van hun positie op de lijst een zetel verdiend zouden hebben. Bij de verkiezingen van 2021 ging het om zesentwintig leden (en zeventien lijsttrekkers), waarvan er slechts één geen zetel zou hebben gekregen op basis van de lijstvolgorde. In 2023 werden eenentwintig leden (en vijftien lijsttrekkers) met voorkeurstemmen gekozen. Opnieuw ging slechts één zetel naar een kandidaat die op basis van de lijstvolgorde geen zetel zou hebben gekregen. Verschil is wel, zoals gezegd, dat deze kandidaten nu een zetel bemachtigen op grond van een direct kiezersmandaat, in plaats van op basis van overgedragen stemmen op volgorde van de lijst.