3.8.7.4 Voorwaarden voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel

In deze paragraaf wordt kort besproken aan welke voorwaarden moet zijn voldaan, wil een beroep op het vertrouwensbeginsel kans van slagen hebben. Allereerst moet sprake zijn van een vertrouwenwekkende handeling. Met andere woorden: wat is de bron van het gerechtvaardigd vertrouwen? Het kan hierbij in de eerste plaats gaan om regelgeving en individuele besluiten.1 Men mag vertrouwen op de continuïteit en bestendigheid daarvan, zodat het vertrouwensbeginsel grenzen stelt aan de invoering van wetgeving met terugwerkende kracht2 en de intrekking van begunstigende besluiten.3 In de tweede plaats kunnen ook toezeggingen, inlichtingen, beleidsregels, overeenkomsten, een vaste praktijk en soms ook het stilzitten van het bestuur vertrouwen wekken.4 Dit betekent dat ook Europese soft law5als bron van gerechtvaardigd vertrouwen wordt aangemerkt.6

Een tweede belangrijke vraag is: door wie is de verwachting gewekt? Zowel de Europese instellingen als nationale uitvoeringsorganen kunnen gerechtvaardigde verwachtingen wekken.7 Een nationaal uitvoeringsorgaan kan echter geen gerechtvaardigde verwachtingen wekken ten aanzien van de uitoefening van bevoegdheden door de Europese instellingen, bijvoorbeeld de Europese Commissie.8 Deze regel heeft in het bijzonder betekenis in het kader van de terugvordering van onrechtmatige staatssteun,9 waarop in hoofdstuk 5 nog uitgebreid wordt teruggekomen.10 Verder is een Europese instelling niet gebonden aan standpunten van één van zijn ambtenaren die zijn bevoegdheden overschrijdt.11

Ten derde dient het gewekte vertrouwen gerechtvaardigd te zijn.12 In dat kader hecht het Hof van Justitie veel waarde aan de (geobjectiveerde) deskundigheid van de betrokken marktdeelnemer bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel.13 Indien vertrouwen is gewekt door onrechtmatig handelen van een overheidsorgaan bijvoorbeeld door het verstrekken van onjuiste informatie, levert dit in het algemeen geen gerechtvaardigd vertrouwen op indien de marktdeelnemer de onrechtmatigheid redelijkerwijs had moeten kunnen ontdekken.14 Het Hof van Justitie gaat daarbij altijd uit van een bovengemiddelde deskundigheid van de marktdeelnemers.15 De behoedzame ondernemer en de professionele marktdeelnemer zijn voor het Hof van Justitie maatgevend.16 Bij een deskundige marktdeelnemer levert een toezegging minder snel een gegronde verwachting op. Daarbij komt dat het Hof van Justitie meermalen heeft overwogen dat indien een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kan voorzien, hij zich niet op het vertrouwensbeginsel kan beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld.17 Het arrest Binder is een voorbeeld van een zaak waarin de deskundigheid van de desbetreffende marktdeelnemer ertoe leidde dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet werd gehonoreerd.18

Het is de vraag of het Hof van Justitie hier niet uit het oog verliest dat het nationale uitvoeringsorgaan - dat toch zeker ook wel als deskundig mag worden aangemerkt - ook is uitgegaan van het onjuiste tarief. Het is naar mijn mening dan ook niet redelijk dat het risico in deze situatie geheel bij de marktdeelnemer wordt neergelegd.

In de vierde plaats dient degene die zich richting een Europese instelling of een nationaal uitvoeringsorgaan beroept op het vertrouwensbeginsel te goeder trouw te zijn.20 Dit criterium heeft ten doel te voorkomen dat frauduleus gedrag of gedragingen in strijd met het recht worden gehonoreerd. Indien een begunstigde zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke schending van de geldende regeling,21 kan geen beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel. Uit het arrest Lageder22blijkt dat het Hof van Justitie in dat geval niet eens relevant acht of degene die zich op het vertrouwensbeginsel beroept, te goeder trouw is. Hierop wordt in het kader van de bespreking van de intrekking van beslissingen door nationale uitvoeringsorganen en de Europese instellingen nog uitgebreid ingegaan.23

In de vijfde plaats speelt in het kader van de vraag of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dispositie een rol.24 Een beroep op het vertrouwensbeginsel is eerder succesvol indien de burger afgaand op het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht die tot gevolg hebben dat hij in een nadeliger positie terecht zal komen indien het vertrouwen niet wordt gehonoreerd.25 Het dispositievereiste is echter geen absoluut vereiste om een beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren.26

Ten slotte geldt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel een belangenafweging dient plaats te vinden tussen het belang van degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel en andere belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden.27 Dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, betekent namelijk niet dat het overheidsorgaan dit altijd moet honoreren. In het kader van de terugvordering van Europese subsidies is van groot belang dat honorering van het vertrouwensbeginsel er niet toe mag leiden dat in strijd met het Europese recht Europese subsidies mogen worden behouden. Contra legem toepassing van het vertrouwensbeginsel ten opzichte van een duidelijke bepaling van Europees recht is niet toegestaan.28 Handelingen van een Europese instelling of een nationaal uitvoeringsorgaan, dan wel een praktijk in een lidstaat in strijd met een duidelijke bepaling van Eu-recht, kunnen niet ertoe leiden dat een beroep op het vertrouwensbeginsel tot gevolg heeft dat een handeling wordt verricht in strijd met het Europese recht.29 Uit de uitspraken Kröcicen30 en Maïzena31 volgt bijvoorbeeld dat de aanvrager van een exportrestitutie aan een met het Europese recht strijdige praktijk van een nationaal uitvoeringsorgaan niet het vertrouwen kan ontlenen dat hij in overeenstemming met de met het Europese recht strijdige praktijk wordt behandeld. Het woordje 'duidelijk' geeft wel aan dat indien een bepaling van Europees recht niet duidelijk is, contra legem toepassing van het vertrouwensbeginsel wel tot de mogelijkheden behoort.