5.3.2 VN Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel

Een lastig punt in de onderhandelingen omtrent het VN Protocol mensenhandel was de definitie van mensenhandel. Met name ten aanzien van het te voeren prostitutiebeleid waren (en zijn) er grote verschillen tussen landen.1 Uiteindelijk is overeengekomen dat prostitutie alleen in de context van mensenhandel wordt besproken zonder vooringenomenheid omtrent de wijze van aanpak van dit verschijnsel binnen de verschillende lidstaten.2 Voor Nederland is hierbij van belang dat enkel de gedwongen prostitutie onder de mensenhandeldefinitie valt. Vrijwillige seksuele dienstverlening maakt geen deel uit van het fenomeen mensenhandel. Het protocol geeft de volgende definitie:

Blijkens het protocol kent mensenhandel dus drie cumulatieve vereisten:

De wervingshandeling vormt samen met het gebruik van middelen de actus reus van mensenhandel. Ten aanzien van kindslachtoffers is het zelfs het enige onderdeel van de menselijke gedraging. De diverse wervingshandelingen worden in de voorbereidende stukken van het protocol niet nader omschreven. De handelingen kunnen breed worden geïnterpreteerd en zijn op zichzelf neutraal. Ze hebben echter geen neutraal karakter indien ze worden gecombineerd met het gebruik van beïnvloedingsmiddelen en het doel van uitbuiting.3

De opname van de verschillende wervingshandelingen is van betekenis voor de reikwijdte van de mensenhandeldefinitie. Ziet mensenhandel alleen op het proces voorafgaand aan de uitbuiting (het aantrekken van slachtoffers) of ook op het resultaat (de exploitatie)? De brede waaier aan wervingshandelingen duidt er op dat beide situaties onder de noemer vallen. De handelingen ‘huisvesten’ en ‘opnemen’ van personen zorgen er immers voor dat niet alleen het rekruteringsproces (de ‘werving’, het ‘vervoer’ en de ‘overbrenging’), maar ook de eindsituatie wordt omsloten. Bij een werkgever die een slachtoffer uitbuit kan namelijk worden gesteld dat hij het slachtoffer heeft opgenomen in zijn bedrijf. Zelfs een situatie waarbij de werkgever niet voorafgaand aan of in het rekruteringsproces, maar later wel bij het eindresultaat is betrokken, kan een bewezenverklaring van mensenhandel opleveren. Ook de omstandigheid waarin een niet uitbuitende werkomgeving verandert in een uitbuitende werkomgeving (bijvoorbeeld een pooier die de prostitué waarmee hij werkt ineens dwingt aan het werk te gaan), kan een situatie van mensenhandel betreffen omdat kan worden beargumenteerd dat het slachtoffer is opgenomen door het gebruik van een beïnvloedingsmiddel met het doel van uitbuiting.4 In de voorbereidende stukken van het protocol staat hier evenwel niets over geschreven. Het was de helderheid van het VN Protocol mensenhandel ten goede gekomen als hier nadrukkelijk op was ingegaan.

De Raad van Europa en de Verenigde Naties hebben in een later stadium gezamenlijk getracht de wervingshandelingen nader te expliciteren in een onderzoek naar orgaan-mensenhandel.5 In het onderzoek staat dat werven breed moet worden geïnterpreteerd. Het betreft elke activiteit die leidt tot de betrokkenheid van een ander individu bij zijn of haar uitbuiting. Het is niet begrensd tot het gebruik van bepaalde technieken en omvat daarom ook het gebruik van moderne informatietechnologieën. Het vervoeren betreft eveneens een algemene term en beperkt zich niet tot een specifieke vorm van vervoer. Het gaat om de handeling van het transporteren van de persoon van de ene plek naar de andere plek. Het is daarvoor niet noodzakelijk dat het slachtoffer een grens oversteekt of dat hij illegaal op het grondgebied van een staat verblijft. De overbrenging omvat alle soorten van het overhandigen of overleveren van een persoon aan een andere persoon. Dit is met name van belang in bepaalde culturele omgevingen waar de controle over personen (meestal familieleden) kan worden overgedragen aan andere mensen. Het expliciet of impliciet aanbieden van een persoon voor overdracht is voldoende. Het aanbod hoeft niet te worden aanvaard voor de bewezenverklaring van mensenhandel indien de andere componenten aanwezig zijn. Het huisvesten van personen behelst het herbergen, onderbrengen of huisvesten van personen op welke wijze dan ook, hetzij tijdens de reis naar de eindbestemming, hetzij op de plaats van de uitbuiting zelf. En tot slot de opneming van personen is niet begrensd tot het ontvangen van personen op de plaats van de uitbuiting zelf, maar kan ook aan de orde zijn bij het ontmoeten van slachtoffers op overeengekomen plaatsen op hun reis en het geven van verdere informatie over waar naar toe te gaan en wat te doen.6

Het breed interpreteren van de wervingshandelingen, holt de betekenis van het wervingscomponent uit. Als een actie snel als wervingshandeling wordt aangemerkt, komt het aan op de overige twee – meer onderscheidende – componenten: het beïnvloedingsmiddel en het doel van uitbuiting.

In dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat mensenhandel in het VN Protocol mensenhandel zowel betrekking heeft op het rekruteringsstadium als de uitbuitingsfase. De wervingshandelingen kunnen breed worden geïnterpreteerd waardoor het voor een bewezenverklaring van mensenhandel met name van belang is of een beïnvloedingsmiddel en het oogmerk van uitbuiting aanwezig zijn.

De tweede component, de inzet van een beïnvloedingsmiddel, is alleen vereist bij de volwassen mensenhandel. Artikel 3c zondert de middelen bij kindslachtoffers uit. Artikel 3b zorgt er verder voor dat een verdachte zich niet kan verdedigen door te stellen dat het slachtoffer heeft ingestemd met de uitbuiting indien een van de beïnvloedingsmiddelen in artikel 3a is ingezet. Toestemming werkt dus niet disculperend.

Slechts enkele middelen (het misbruik van een kwetsbare positie en het verstrekken of ontvangen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon) worden uitgewerkt in de voorbereidende stukken van het protocol. Waarschijnlijk is de reden daarvoor dat veel lidstaten al nationale rechtsbepalingen hadden waarin de meeste beïnvloedingsmiddelen zijn opgenomen.7

Allereerst wordt in artikel 3 als beïnvloedingsmiddel dwang genoemd. Dwang kan direct plaatsvinden door het gebruik van geweld, maar kan ook indirect worden uitgeoefend door te dreigen met geweld of psychische schade.8 Voorts is ontvoering opgenomen als beïnvloedingsmiddel. De Van Dale legt ontvoering uit als het iemand meenemen onder dwang.9 Het betreft aldus een specifieke vorm van dwang. Een volgend middel betreft fraude. Fraude is bedrog bestaande uit vervalsing van administratie of ontduiking van voorschriften.10 Het middel misleiding betreft het overtuigen van iemand van iets dat niet waar is.11 Fraude kan ook wel gezien worden als een vorm van misleiding.

Bij het ontwerpen van het protocol is weinig discussie gevoerd over de vereiste ernst van de dwang, de fraude of de misleiding voor een bewezenverklaring van mensenhandel. Het gebrek aan duidelijkheid laat ruimte voor een creatieve invulling van de beïnvloedingsmiddelen die mogelijk verder gaan dan de intentie van de ontwerpers van het verdrag.12 Misleiding kan bijvoorbeeld in zwaarte verschillen. Zo kan iemand goed betaald horecawerk in het vooruitzicht stellen, terwijl het eigenlijk slecht betaald prostitutiewerk betreft. Of iemand kan enkel liegen over het betaalde loon dat minder is dan beloofd.

Ook ten aanzien van het middel machtsmisbruik is geen omschrijving gegeven. In de voorbereidende stukken is zelfs te lezen dat gediscussieerd is over de betekenis van dit beïnvloedingsmiddel zonder dat uiteindelijk een overeengekomen definitie is geformuleerd. Tijdens een debat over een eerdere formulering ‘het misbruik maken van autoriteit’ is door de ontwerpers gesteld dat daaronder moet worden verstaan de kracht die mannelijke familieleden mogelijk hebben over vrouwelijke familieleden in sommige rechtssystemen en de macht die ouders over hun kinderen kunnen hebben.13

Aan het middel misbruik van een kwetsbare positie is een interpretatieve noot gewijd in de voorbereidende stukken. Daaronder moet worden verstaan iedere situatie waarin een persoon verkeert die geen werkelijk en acceptabel alternatief heeft dan in de toestand van misbruik te geraken.14 Wat precies onder ‘geen werkelijk en acceptabel alternatief’ valt is evenwel onduidelijk.15 In de voorbereidende stukken bij het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel wordt uitgebreider uitleg gegeven over dit middel.16 De ILO heeft als indicatoren voor misbruik van een kwetsbare positie onder meer aangemerkt het misbruiken van economische omstandigheden, psychische en sociale omstandigheden (illegaliteit, gebrek aan educatie, taalachterstand).17 Het betreft een brede waaier aan indicatoren die een ruime interpretatie van ‘een kwetsbare positie’ impliceren. De ‘UN Office on Drugs and Crime’ (UNODC) opteert ervoor de focus niet op het slachtoffer te plaatsen, maar de dader. Ten aanzien van de dader moet helder wor- den of hij opzet had voordeel te trekken van de situatie waarin het slachtoffer verkeerde. Een dergelijk uitgangspunt biedt meer bescherming voor het slachtoffer. Er hoeft dan geen onderzoek gedaan te worden naar de gemoedstoestand van het slachtoffer, maar alleen naar de dader en of deze bekend was met de kwetsbaarheid van het slachtoffer en daar bewust voordeel van heeft getrokken.18 De UNODC merkt in een rapport uit 2013 voorts op dat de bedoeling van de ontwerpers van het protocol bij het middel ‘misbruik van een kwetsbare positie’ onduidelijk is.19 De wetsgeschiedenis verklaart niet waarom dit bestanddeel uiteindelijk is toegevoegd. Informele informatie duidt er op dat dit middel (tezamen met het middel ‘machtsmisbruik’ en het hierna te bespreken middel ‘verstrekken of ontvangen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon’) is ingevoerd om te verzekeren dat subtiele vormen waarbij een individu wordt bewogen, geplaatst of gehouden in een situatie van uitbuiting óók gedekt zouden zijn. Er is verder enige indicatie dat de ambiguïteit van de term met opzet is geïntroduceerd: het heeft gezorgd voor consensus tussen staten die zeer uiteenlopende gedachten hadden over mensenhandel en hoe met prostitutie om zou moeten worden gegaan binnen het protocol. Weliswaar bestaan diverse documenten van de UNODC en de ILO over het herkennen van situaties waarbij ‘misbruik wordt gemaakt van een kwetsbare positie’, maar die documenten geven slechts indicatoren aan om slachtoffers van mensenhandel te herkennen. De meer complexe vraag vanuit strafrechtelijk perspectief wanneer precies sprake is van misbruik van een kwetsbare situatie wordt niet in aanmerking genomen. De indicatoren van kwetsbaarheid zijn bovendien erg vaag en niet afgebakend. Het is niet duidelijk welk gewicht de indicatoren moeten hebben om van misbruik en in het verlengde daarvan mensenhandel en uitbuiting te spreken. Dat de eventuele instemming met de mensenhandel of de uitbuiting irrelevant wordt verklaard bij de inzet van een beïnvloedingsmiddel (in artikel 3b), zorgt voor een nog ruimere bepaling. Het vervaagt het onderscheid tussen gebruik en misbruik van een kwetsbare positie. Een kwetsbaar persoon die willens en wetens instemt met zwaar onderbetaald en vies werk, zal al snel worden aangemerkt als slachtoffer. Van doorslaggevend belang is niet hóe de situatie is gebruikt om van misbruik te spreken (bijvoorbeeld wel of geen instemming), maar óf gebruik is gemaakt van de situatie. Gebruik staat dan praktisch gelijk aan misbruik. Door de brede interpretatie van zowel een ‘kwetsbare positie’ als ‘misbruik’, is de reikwijdte van het mensenhandelbegrip, waaronder arbeidsuitbuiting ruim.20

Tot slot, ten aanzien van het middel verstrekken of ontvangen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon wordt in de voorbereidende stukken van het protocol duidelijk dat sommige partijen van oordeel waren dat dit beïnvloedingsmiddel al werd gedekt door de andere middelen: dwang, fraude, misleiding, machtsmisbruik en misbruik van een kwetsbare positie.21 In hoeverre het middel nu verschilt van deze middelen wordt verder niet beschreven. Het lijkt erop alsof het middel geen meerwaarde heeft.

Al met al is in de voorbereidende stukken niet uitgebreid ingegaan op de betekenis van de verschillende beïnvloedingsmiddelen. De middelen kunnen elkaar overlappen. Een definiëring van de diverse termen en een beschrijving van het verschil dan wel de overeenkomst tussen deze termen was wenselijk geweest.

Duidelijk is in ieder geval dat ‘dwang’ geen constitutief vereiste is voor mensenhandel. Ook niet-dwingende beïnvloedingsmiddelen kunnen tot mensenhandel leiden. De beïnvloedingsmiddelen ‘machtsmisbruik’, ‘misbruik van een kwetsbare positie’ en ‘het verstrekken of ontvangen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon’ zijn voorts middelen waarbij schade (volgens het schadebeginsel in het eerste toetsingskader) niet aan de orde hoeft te zijn. In hoofdstuk 6, 7 en 8 komt dit nader aan bod.

Het derde vereiste betreft een mens rea component. De verdachte moet het oogmerk hebben het slachtoffer uit te buiten.22 Het oogmerk moet op uitbuiting zijn gericht, maar voor de vervulling van de delictsomschrijving is niet nodig dat de verhandelde persoon daadwerkelijk wordt uitgebuit of diens orgaan wordt verwijderd.23 Het oogmerk van uitbuiting kan zowel bij een recruiter of transporteur van slachtoffers aanwezig zijn als bij de uiteindelijke uitbuiter zelf. Waarschijnlijk zal het makkelijker zijn het oogmerk te bewijzen bij een persoon die aan het einde van de mensenhandelketen, bij de uiteindelijke uitbuiting, is betrokken. Iemand die aan het begin van het proces betrokken is, kan immers eenvoudiger wetenschap omtrent het einddoel ontken- nen.24 Het protocol maakt niet duidelijk of bij de aanwezigheid van daadwerkelijke uitbuiting ook een oogmerk vereist is of dat dan slechts verwijtbaarheid of voorwaardelijk opzet voldoende is. Vaak zal bij de vaststelling van uitbuiting ook sprake zijn van een oogmerk bij de uitbuiter. Maar het kan bijvoorbeeld zo zijn dat het evident is dat een werknemer wordt uitgebuit (omdat de werknemer vies zwaar werk moet doen tegen een veel te laag loon en geen andere mogelijkheid heeft iets te verdienen), terwijl geen oogmerk vaststaat bij de werkgever (omdat hij niet weet dat de werknemer in een afhankelijke positie verkeert en gelet op de slecht draaiende organisatie niet in staat is meer te betalen). Het is niet duidelijk of het verdrag ook betrekking heeft op deze situatie, maar het ligt wel voor de hand dat daadwerkelijke uitbuiting onder de reikwijdte valt. Als de handel in het voortraject al strafbaar is, dan zou dat bij de daadwerkelijke uitbuiting al helemaal het geval moeten zijn.

Het protocol definieert uitbuiting verder niet. In het verdrag wordt slechts melding gemaakt van datgene wat ten minste valt onder het bestanddeel: dat is uitbuiting van prostitutie van anderen of andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of diensten, slavernij of praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij, onderworpenheid of de verwijdering van organen. Ten aanzien van de ‘uitbuiting van prostitutie’ staat expliciet in de voorbereidende stukken dat er geen noodzaak is tot het nader definiëren van deze term.25

Omdat het protocol zelf geen nadere invulling geeft, kan voor de definitie van gedwongen arbeid, slavernij en daarmee te vergelijken praktijken acht worden geslagen op de beschrijvingen in de slavernijverdragen en de ILO verdragen.26 De zekerheidsclausule van artikel 14 van het verdrag ondersteunt dit uitgangspunt. Dit artikel benadrukt de consistentie tussen het protocol en bestaande rechten, plichten en verantwoordelijkheden krachtens het internationale recht.27 Ook al kan voor diverse termen te rade worden gegaan bij de uitleg in andere verdragen, het gebrek aan definitie van uitbuiting laat onduidelijkheid over de reikwijdte van het artikel.

Mensenhandel is een breed begrip waarbij het zowel kan gaan om het handelsproces als de uiteindelijke uitbuiting. Zowel handelaren in het voortraject als uitbuiters in het eindtraject vallen onder de bepaling.28 Mensenhandel kan voorts zowel binnen landsgrenzen als grensoverschrijdend plaatsvinden. Het protocol vereist drie componenten, een wervingshandeling, een beïnvloedingsmiddel en het oogmerk van uitbuiting, maar definieert deze componenten verder niet. Hoe ernstig moet het beïnvloedingsmiddel zijn dat is ingezet en hoe serieus de uitbuiting? Het gebrek aan definiëring laat staten ruimte voor een brede interpretatie van mensenhandel.29 Een interpretatie die mogelijk ingaat tegen de intentie van de ontwerpers.30 De kritiek op de mensenhandelbepaling is dan ook niet gelegen in de geringe omvang van de bepaling, maar in de ruime reikwijdte ervan. Die kritiek op het protocol doet evenwel niet af aan het feit dat het verdrag heeft geleid tot internationale bewustwording van het probleem mensenhandel. Staten hebben naar aanleiding van het protocol de strafbaarstelling van mensenhandel ingevoerd of aangepast. Naast de seksuele uitbuiting, is de aandacht gevestigd op arbeidsuitbuiting.31 Zoals in de volgende paragraaf duidelijk wordt, heeft het EHRM bovendien het mensenhandelbegrip onder artikel 4 EVRM geschaard. Ook in die zin is het protocol van betekenis.

Voorts is duidelijk dat ‘dwang’ niet noodzakelijk is voor mensenhandel. Mensenhandel kan eveneens gepaard gaan met niet-dwingende beïnvloedingsmiddelen. Bij deze middelen hoeft schade (volgens het schadebeginsel in het eerste toetsingskader) niet aan de orde te zijn. Hier wordt zichtbaar dat het ene toetsingskader (de strafrechtbeginselen) niet hetzelfde vertrekpunt heeft als het andere toetsingskader (de anti-mensenhandel en mensenrechtenverdragen). De hoofdstukken 6, 7 en 8 gaan daar uitgebreider op in.