7.3 Het algemeen belang

De invulling van het algemeen belang houdt verband met de interpretatie van het opportuniteitsbeginsel. Wordt dat beginsel negatief geïnterpreteerd, en geeft het daarmee slechts de bevoegdheid om in individuele gevallen van vervolging af te zien, dan is het algemeen belang een verzamelbegrip, dat allerlei persoonlijke omstandigheden kan omvatten, specifieke zaakskenmerken en andere gezichtspunten die betrekking hebben op individuele strafzaken. Als het opportuniteitsbeginsel positief wordt geïnterpreteerd, dan moet steeds het algemeen belang een grondslag bieden voor strafrechtelijk ingrijpen. Dat algemeen belang kan worden gelijkgesteld met de taak van het om, uitgelegd als handhaving van recht, waarbij die taak van rechtshandhaving zowel een instrumenteel als een rechtsbeschermend karakter heeft. Wanneer deze taak zo wordt uitgelegd is daarbij essentieel, dat aan de individuele burger een sfeer van vrijheid wordt gegarandeerd waarbinnen hij zich kan ontplooien.

Gezichtspunten die een rol kunnen spelen bij de vaststelling van het algemeen belang kunnen uiteenlopen van de persoonlijke omstandigheden van betrokkenen en de kenmerken van het strafbare feit, tot overwegingen die samenhangen met de beperkte capaciteit van het justitiële systeem. Als de verdachte bijvoorbeeld ernstig ziek is, zou strafvervolging niet alleen onwenselijk kunnen zijn vanwege de kans dat de verdachte voor het einde van het proces komt te overlijden, of kort daarna, waardoor het proces zijn doel niet zou bereiken, maar ook omdat het aanspannen van een strafproces tegen een ernstig zieke voor deze persoon zeer nadelige gevolgen kan hebben, en daarmee inhumaan kan zijn. Ook meer banale omstandigheden kunnen met de verdachte samenhangen. Bijvoorbeeld dat hij niet meer in het land is, terwijl het land waarheen hij vertrokken is ook rechtsmacht heeft over het gepleegde feit. Een voorbeeld hiervan biedt de zaak-Pinochet.1 Ook persoonlijke omstandigheden aan de kant van het slachtoffer kunnen meespelen. Wanneer de dader van een strafbaar feit de daardoor veroorzaakte schade heeft vergoed en het slachtoffer daarmee genoegdoening heeft verkregen, is het mogelijk minder wenselijk om de dader strafrechtelijk te vervolgen. Het is verder mogelijk dat het slachtoffer vervolging wil afhouden, bijvoorbeeld als hij opziet tegen een openbaar strafproces, waarin hij als getuige een onprettige verklaring zal moeten afleggen over de toedracht van het gepleegde feit. Aan de andere kant kan een openbare terechtzitting juist in het belang van het slachtoffer zijn, omdat hij daarmee publiekelijk als zodanig wordt erkend. Andersoortige belangen kunnen ook onder deze categorie worden begrepen, zoals het belang dat de staat kan hebben bij niet-vervolging, als door een strafproces bepaalde staatsgeheimen in de openbaarheid zouden komen.

Ook de kenmerken van het strafbare feit zelf kunnen een aanleiding vormen om terughoudend te zijn met strafrechtelijke handhaving. Niet van alle gedragingen die naar Nederlands recht een strafbaar feit opleveren, wordt het als wenselijk gezien dat zij worden vervolgd of bestraft. Het materiële strafrecht heeft een grote reikwijdte, veroorzaakt door een weinig precieze redactie van delictsomschrijvingen en een geleidelijke uitbreiding van het bereik van algemene leerstukken. Hierdoor worden veel strafbare gedragingen niet strafwaardig genoeg geacht om een formele strafvorderlijke reactie te rechtvaardigen. Dit systeem houdt zichzelf in stand: door het bestaan van het opportuniteitsbeginsel lijkt er geen noodzaak te bestaan om strafbaar gedrag scherp te definiëren.

Daarnaast spelen overwegingen een rol die te maken hebben met de capaciteit van de instanties die belast zijn met opsporing, vervolging, berechting en tenuitvoerlegging. Zeker gezien de grote hoeveelheid aan gepleegde strafbare feiten is het onvermijdelijk dat wordt gekozen welke van die gedragingen in het strafrechtelijk systeem moeten worden betrokken. Dit leidt ertoe dat aan bepaalde strafbare feiten of categorieën daarvan een hoge prioriteit wordt toegekend en dat andere een lage of zelfs helemaal geen prioriteit krijgen. Wanneer een bepaalde zaak erg veel werk lijkt te gaan kosten terwijl er weinig zwaarwegende redenen zijn om over te gaan tot vervolging, kan inzet van het strafrecht niet gewenst worden gevonden. Volgens het gezegde de minimis non curat praetor zouden onbeduidende zaken niet door de rechter moeten worden behandeld. Dit uitgangspunt wordt door velen onderschreven, maar over wie daarvoor moet zorgen, lopen de meningen uiteen. Volgens Buruma moet de rechter zelf overgaan tot het volledig toetsen van de vervolgingsbeslissing bij bagateldelicten.2 Het is echter de vraag of de rechter de aangewezen staatsmacht is om hierin beslissingen te nemen, en of het om als hiërarchische, beleidvoerende organisatie niet veel beter toegerust is om af te wegen welke zaken wel en niet voor de rechter zouden moeten komen. Ook is de besluitvorming van het om sterker democratisch gecontroleerd, hoewel de parlementaire bemoeienis met het vervolgingsbeleid minder hoog op de agenda lijkt te staan dan de ontwikkeling van nieuwe wetgeving.

Dat deze omstandigheden een rol spelen bij de beslissing om al dan niet tot vervolging over te gaan, is al lange tijd gemeengoed. Boot noemde in 1885 zes categorieën van gevallen waarin om opportuniteitsredenen niet vervolgd zou moeten worden. Ten eerste kunnen volgens hem bagateldelicten onvervolgd blijven. Ten tweede moet vervolging uitblijven als het strafproces vruchteloos zou zijn, bijvoorbeeld als de verdachte lijdt aan een dodelijke ziekte. Ten derde dient vervolging achterwege gelaten te worden als de kosten en moeiten van een proces niet in verhouding staan tot het te bereiken effect. Ten vierde moeten grote nadelen voor derden, die het gevolg zouden zijn van een veroordeling, de vervolging beletten. Ten vijfde kunnen de openbare orde, staatsveiligheid e.d. maken dat vervolging niet opportuun is. Ten zesde zou vervolging uit moeten blijven als het feit volgens vaste jurisprudentie niet onder de strafwet te brengen zou zijn.3 Het laatste geval zou tegenwoordig echter neerkomen op een haalbaarheidsoordeel, en niet op een overweging met betrekking tot de opportuniteit.

In het traditionele beeld van de vervolgingsbeslissing weegt de officier van justitie alle relevante belangen van de betrokkenen tegen elkaar af, besluit hij op grond daarvan welke strafrechtelijke reactie gewenst is, en stuurt daarop aan door ofwel te seponeren, of vervolging in te stellen voor een bepaald strafbaar feit, of een transactie aan te bieden. Dat er een noodzaak bestaat voor dergelijke op het concrete geval toegesneden besluitvorming, ligt aan de basis van de keuze voor het opportuniteitsbeginsel. Het opportuniteitsbeginsel kan immers ‘worden gegrond op de gedachte dat niet bij voorbaat in alle gevallen in abstracto kan worden vastgesteld dat strafvervolging een adequate reactie op het plegen van een strafbaar feit vormt.’4 Wanneer de besluitvorming door het om wordt gezien als een concrete belangenafweging, wordt aan die gedachte recht gedaan. In de praktijk is het tegendeel echter vaak het geval, omdat, zoals hierboven al naar voren kwam, de beleidsvrijheid betreffende de vervolgingsbeslissing wordt ingevuld met beleidsregels die in veel gevallen strikt worden opgevolgd. Weliswaar bestaat daarbij altijd ruimte voor afwijking, maar inhoudelijk gezien volgt de voorkeur voor een bepaalde afdoening uit de beoordeling van de delictskenmerken aan de hand van de beleidsregels. Door die methode kan het vervolgingsbeleid gaan lijden aan dezelfde kwaal waaraan de wet lijdt bij een strikt legaliteitsbeginsel of een negatief geïnterpreteerd opportuniteitsbeginsel: verstarring en automatische wetstoepassing. Minstens even belangrijk is dat deze beleidstoepassing sterk op de kenmerken van het delict is gebaseerd, en weinig ruimte laat om persoonlijke omstandigheden van betrokkenen bij het strafbare feit te verdisconteren in de afdoeningsbeslissing. Dat is ook moeilijk te realiseren in een geautomatiseerd beslissysteem, maar dat is misschien precies de reden waarom dergelijke systemen niet verkieslijk zijn.

Aan welke gezichtspunten doorslaggevende waarde moet worden toegekend, hangt af van het doel waarmee een bepaalde bevoegdheid wordt gebruikt. Het instellen van vervolging kan, naast het verkrijgen van een veroordeling van de verdachte, verschillende doeleinden dienen, zoals de openbare beoordeling door de onafhankelijke rechter van een bepaald feit, of het uitlokken van een rechterlijke uitspraak over een juridisch vraagstuk. Toch staat de vraag naar de wenselijkheid van bestraffing volgens velen centraal, en in die redenering worden theorieën over de gerechtvaardigdheid en het nut van strafoplegging, mutatis mutandis, toegepast op beslissingen die op de straftoemeting vooruitlopen, zoals de vervolgingsbeslissing en de toepassing van het opportuniteitsbeginsel daarbij. Theorieën over het doel en de rechtvaardiging van straffen kunnen daarmee inzicht bieden in de aard en achtergrond van de verschillende gezichtspunten die een rol spelen bij de vaststelling van het algemeen belang. Dat geldt niet alleen voor beslissingen in individuele strafzaken, maar ook voor het strafrechtelijk beleid. Ook daarin zullen opvattingen besloten liggen over doel en rechtvaardiging van de strafrechtstoepassing.

Het waarborgen van een minimaal niveau van rechtshandhaving is een middel om potentiële daders af te houden van het begaan van strafbare feiten. In opportuniteitsafwegingen kan daarom rekening gehouden worden met het effect dat de keuze voor een bepaalde afdoening heeft op derden.5 Hier is een spanning te zien tussen het karakter van strafrecht als ultimum remedium, en de behoefte aan de inzet van het strafrecht als instrument van criminaliteitsbestrijding. Gevoelens van ontdaanheid in de samenleving vragen om strafrechtelijke maatregelen, als die het enige middel zijn dat voldoet als reactie op een ernstig feit dat de rechtsorde heeft geschokt. Soms is een energieke inzet van het strafrecht nodig om maatschappelijke onrust die het gevolg is van een zwaar vergrijp te kanaliseren, en zo de beroering in de samenleving tot rust te brengen. Betrokkenheid op de samenleving heeft echter ook een andere kant: met straf bedreigde gedragingen kunnen door maatschappelijke ontwikkelingen langzamerhand genormaliseerd zijn. Er is dan geen enkele aantasting van wat maatschappelijk geaccepteerd is, wanneer een norm die met straf wordt bedreigd geschonden is. In zo’n situatie kan het om van oordeel zijn dat het niet opportuun is om tot strafvervolging over te gaan, omdat het dusdoende een norm zou handhaven die niet meer als geldend wordt ervaren. Het inzetten van strafrechtelijke handhaving om die normen opnieuw maatschappelijke acceptatie te laten verkrijgen zou in die optiek misbruik van recht kunnen opleveren.

In dit onderzoek wordt gesuggereerd om de metafoor van de belangenafweging niet langer te hanteren als onderdeel van de theorie over de toepassing van het opportuniteitsbeginsel. In plaats daarvan kan de concrete beslissing omtrent de opportuniteit van de toepassing van strafvorderlijke bevoegdheden beter worden gezien als een beslissing waarbij allereerst in ogenschouw moet worden genomen welke redenen er bestaan om te kiezen voor een bepaalde vorm van afdoening. Wanneer die redenen zijn geïnventariseerd, kan op basis van een normatief ideaal een keuze worden gemaakt uit de mogelijke handelingen. Het normatieve ideaal dat daarbij gebruikt kan worden, kan de overtuiging zijn dat het de taak van het strafrecht is om de basisvoorwaarden voor een civil society te garanderen. Wanneer geïnventariseerd is welke gevoelens er leven omtrent een bepaald strafbaar feit, waarvoor voldoende bewijs bestaat, zou die afdoening moeten worden gekozen die dat ideaal dichterbij brengt, waarbij die gevoelens zorgvuldig worden verdisconteerd.6

In elk concreet geval moet op die manier een conclusie bereikt worden over welke aard, zwaarte en modaliteit gepast zijn voor de sanctie waarop het om zal aansturen. Het normatieve ideaal dat daarbij door het om wordt gebruikt, en als taakomschrijving kan worden genomen, zou kunnen worden bepaald als het nastreven van de basisvoorwaarden voor een civil society. Wanneer concrete beslissingen in het licht van die waardencatalogus worden gemotiveerd, kan daarvan een sterke legitimerende werking uitgaan. Dat zal ook kunnen bijdragen aan het voorkomen van rechtsongelijkheid en willekeur. Daarnaast biedt vervolgingsbeleid een instrument om in algemene zin tot een belangenafweging te komen over de wenselijkheid van strafrechtelijk ingrijpen. Daarmee kan ook maatschappelijke sturing tot doel van het vervolgingsbeleid worden. Voor deze vormgeving van de structuur van het nemen van strafvorderlijke beslissingen is aansluiting gezocht bij MacCormicks theorieën over de praktische rede, waarin een besluitvormingsmodel ligt besloten dat een plek geeft aan relevante gevoelens van betrokkenen bij een bepaald feit, en deze bovendien gestructureerd laat bezien vanuit een normatief gezichtspunt.