7.2.3 Personele machtenscheiding

De zuivere theorie behelst niet alleen functionele en organisatorische machtenscheiding maar ook personele machtenscheiding: dezelfde persoon mag niet tegelijkertijd verschillende overheidsfuncties uitoefenen.1 Ook die regel moet machtsconcentratie en machtsmisbruik voorkomen. Dit kan worden gezien als een bijzondere categorie van organisatorische machtenscheiding. Personele machtenscheiding is in het Nederlandse staatsrecht zwak ontwikkeld. In hoofdstuk 4 is al besproken dat de Grondwet niet uitsluit dat een rechter tegelijkertijd een (neven)functie vervult bij de wetgevende of de uitvoerende macht. Artikel 57, tweede lid, Gw bepaalt alleen dat leden van de Staten-Generaal niet tevens lid van of P-G en A-G bij de Hoge Raad kunnen zijn. Dit verbod hangt volgens de grondwetsgeschiedenis in de eerste plaats samen met het feit dat leden van de Hoge Raad worden benoemd uit een voordracht die is opgemaakt door de Tweede Kamer en voorts met het feit dat de Hoge Raad oordeelt over ambtsmisdrijven begaan door leden van de Staten-Generaal. Voor de P-G en advocaten-generaal bij de Hoge Raad is de incompatibiliteit gebaseerd op de overweging dat zij geroepen kunnen worden om leden van de Staten-Generaal wegens ambtsmisdrijven te vervolgen.2 Het verbod is dus niet gestoeld op de gedachte dat de gelijktijdige uitoefening van een parlementaire en een rechterlijke functie op zichzelf onverenigbaar is. In het licht van de machtenscheiding is het opmerkelijk dat een algemeen verbod op die combinatie van functies ontbreekt. Bij de grondwetsherziening van 1983 is hierop vanuit de Tweede Kamer wel aangedrongen.3 De regering achtte het beroep op het beginsel van de machtenscheiding evenwel niet overtuigend en gaf er de voorkeur aan om in de Grondwet op dit punt niets te bepalen, zodat de wetgever de vrijheid zou hebben om de eventueel gewenste regeling (op een later moment) te treffen.4 Van die mogelijkheid heeft de wetgever tot nu toe geen gebruik gemaakt, althans niet in hierboven bedoelde algemene zin.

De Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren regelt welke functies onverenigbaar zijn met het rechterschap (art. 44 Wrra). Over het antwoord op de vraag welke functies een rechter kan vervullen naast zijn actief rechterschap wordt verschillend gedacht. Oud-minister van Justitie Korthals heeft tijdens een raiocongres in 1999 opgemerkt dat de scheiding der machten in Nederland niet zo is opgevat dat rechters ten principale geen deel zouden mogen uitmaken van de Tweede en Eerste Kamer en van wetgevende organen op decentraal niveau.5 Die feitelijke constatering deel ik, maar ik sta er inhoudelijk niet achter. Toch wordt artikel 44 Wrra zo uitgelegd dat een rechter niet tevens Tweede Kamerlid kan zijn. Dat valt echter niet uit de letterlijke tekst van die bepaling op te maken. De achtergrond van die onverenigbaarheid heeft meer te maken met de tijd die de vervulling van beide functies in beslag neemt, dan met een principiële opvatting dat de gelijktijdige vervulling van een functie binnen de rechtsprekende macht en een andere staatsmacht niet is toegestaan op staatsrechtelijke gronden.

Ook al heeft de wetgever dit principiële standpunt tot nu toe niet willen innemen, het is door de jaren heen geregeld onderwerp van discussie geweest, zoals in het vorige hoofdstuk is uiteengezet (§ 6.6).6 Overigens was de keuze om een dergelijke incompatibiliteit niet in de wet op te nemen in het verleden soms een praktische: gekwalificeerde juristen die in aanmerking kwamen voor een rechterschap waren schaars en precies dezelfde personen kwamen in aanmerking voor bijvoorbeeld een Kamerlidmaatschap. Waarom die kandidaten over en weer uitsluiten?7 Deze praktische redenering gaat niet meer op nu veel meer mensen dan vroeger toegang hebben tot de rechtenstudie. Mijns inziens is de tijd rijp voor een verbod op de gelijktijdige vervulling van een rechterlijke functie en een functie bij de wetgevende of uitvoerende macht op nationaal niveau op grond van het beginsel van de machtenscheiding. Dit is in hoofdregel al het geval voor de combinatie van het Kamerlidmaatschap en ministerschap (art. 57 lid 2 Gw). Dit moet ook het geval worden voor het rechterschap in combinatie met het Kamerlidmaatschap, of het ministerschap. Voor rechters zou dat verbod mijns inziens niet alleen op grond van het beginsel van de machtenscheiding moeten gelden, maar bovenal op grond van de (institutionele) onafhankelijkheid, alsmede hun objectieve onpartijdigheid. Zij dragen ten minste de schijn niet vrij te zijn in hun rechterlijk oordeel ten opzichte van de wetgevende of uitvoerende macht als gevolg van mogelijke vermenging van standpunten ingenomen in hun andere functie.