De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/4.4.4:4.4.4 Casus IV: de op onjuiste gronden geweigerde bouwvergunning

De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/4.4.4

4.4.4 Casus IV: de op onjuiste gronden geweigerde bouwvergunning

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

178. Jansen vraagt bij de gemeente een bouwvergunning aan voor de bouw van een bedrijfspand. De vergunning wordt geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. De ABRvS vernietigt dit besluit vervolgens na twee jaar procederen, omdat de vergunning niet strijdt met het bestemmingsplan. Vervolgens weigert de gemeente in de verlengde besluitvorming de bouwvergunning alsnog, omdat de voorgenomen groene kleur van het dak strijdt met de goede ruimtelijke ordening. Jansen voert aan dat bij een wijziging van die kleur naar rood/oranje de vergunning wel de goedkeuring van de welstandcommissie zou hebben gekregen. Als hij zou hebben geweten dat die kleur wel door de toetsing zou zijn gekomen, zou hij zijn aanvraag direct zo ingericht hebben en zou de vergunning volgens hem wel zijn verleend. Als gevolg van de vertraging in de vergunningverlening lijdt Jansen aanzienlijke schade.1 De gemeente stelt zich op het standpunt dat het csqn-verband ontbreekt, omdat een rood/oranje dak in dit geval evenmin door de toetsing heen was gekomen. De schade zou daarom ook veroorzaakt zijn door dat hypothetisch alternatief besluit.

179. Het gaat in deze casus in de systematiek van de Hoge Raad volgens mij om een bezwarend besluit, een weigering. Er moet dus zowel in die toets van de Hoge Raad als in die van de ABRvS getoetst worden (i) welke (rechtsgevolg)schade Jansen heeft geleden als gevolg van de weigering en (ii) of hij die schade ook zou hebben geleden als gevolg van het geldige besluit dat het bestuursorgaan in plaats daarvan zou hebben genomen. In deze casus speelt, net als bij casus I, het probleem dat de eerste stap van de besluitencausaliteitstoets verbouwd moet worden om de casus logisch op te lossen. Men denkt de vergunningweigering namelijk niet weg om vast te stellen tot welke schade het onrechtmatige besluit heeft geleid. Dat zou namelijk tot uitkomst hebben dat er in de hypothetische situatie evenmin een bouwvergunning zou zijn verleend. In ieder geval leidt dat wegdenken van de weigering er niet toe dat dus wél een bruikbare vergunning zou zijn verleend, laat staan wanneer en van welke precieze inhoud.

De eerste stap moet dus weer worden verbouwd: men gaat na wat de vermogenspositie van Jansen zou zijn geweest als de vergunningsaanvraag meteen op de juiste gronden zou zijn geweigerd. In dat geval zou Jansen de kleur van het dak in zijn aanvraag hebben gewijzigd en zou hij dus – indien goedgekeurd – eerder met de bouw en exploitatie zijn aangevangen dan in werkelijkheid is gebeurd. Welke schade daardoor precies is ontstaan, hangt af van de snelheid waarmee hij zijn aanvraag zou hebben gewijzigd, hoe snel daarop zou zijn beslist en wat de inhoud van die vergunning zou zijn geweest.

Bewijslastverdelingsvraagstukken bij casus III en IV

180. De casus III en IV brengen ook op bewijsrechtelijk niveau een aspect van de besluitencausaliteitstoets aan het licht dat zich lastig verhoudt tot het civiele recht. De Hoge Raad heeft in X/Gemeente Sluis2 bepaald dat als uitgangspunt ex art. 150 Rv op de burger de stelplicht en bewijslast rusten van het bestaan van csqn-verband.

De burger zou in casus III dus als uitgangspunt moeten stellen en bewijzen – aannemend dat het beroep op dat voorkeursrecht een csqn-verweer betreft – dat het bestuursorgaan enkel het onteigeningsbesluit zou hebben genomen en niet een alternatief voorkeursrecht zou hebben gevestigd. Deze bewijslastverdeling geldt in de huidige besluitencausaliteitstoets volgens mij steeds als het overheidslichaam een beroep doet op een alternatief hypothetisch besluit dat dezelfde schade zou hebben veroorzaakt.

Die bewijslastverdeling bevreemdt vanuit civielrechtelijk perspectief, omdat het toch juist het overheidslichaam is dat zich erop beroept dat het dezelfde schade met het alternatieve rechtmatige besluit zou hebben veroorzaakt. Men zou in de termen van art. 150 Rv bijna geneigd zijn te zeggen: de overheid beroept zich op dat ‘rechtsgevolg’ van dat rechtmatige besluit. Alle daarvoor relevante te bewijzen omstandigheden (welk besluit zou zijn genomen, waarom en op welke gronden) liggen bovendien in het domein van het overheidslichaam. De burger kan niet tot nauwelijks met goede grond stellen, laat staan bewijzen, waarom het bestuursorgaan zo’n eveneens schadeveroorzakend besluit juist niet zou hebben genomen. In de literatuur is voorafgaand aan X/Gemeente Sluis dan ook vaak aangenomen dat juist het overheidslichaam zal moeten bewijzen dat het csqn-verband ontbreekt, omdat het hypothetisch alternatief besluit dezelfde schade zou hebben veroorzaakt.3

181. De gedachte dat de overheid steeds het hypothetisch alternatief besluit moet stellen en bewijzen is vanuit civielrechtelijk perspectief toch ook weer niet steeds aansprekend. Casus IV illustreert dat: Jansen stelt dat hij schade heeft geleden, omdat hij bij een juiste beslissing op zijn aanvraag de vergunningsaanvraag meteen zou hebben gewijzigd in een rood/oranje dak en die aanvraag wel zou zijn gehonoreerd. Hier is voor het causaal verband dus relevant (a) dat en wanneer Jansen de aanvraag zou hebben gewijzigd, (b) dat, waarom en wanneer de gemeente de vergunning dan wel zou hebben moeten verlenen en (c) welke winst Jansen in dat geval zou hebben gemaakt. Het is het vanuit civielrechtelijk perspectief volgens mij weer aansprekender dat de stelplicht en bewijslast op Jansen rust. Hij beroept zich er immers op dat het nalaten conform het recht op zijn aanvraag te beslissen heeft geleid tot zijn schade. De daartoe relevante gegevens liggen bovendien vrijwel allemaal in zijn domein: wanneer en in welke zin had hij de aanvraag gewijzigd, hoe zou zijn bedrijfsuitoefening er dan uit hebben gezien en welke winst zou hij dan gemaakt hebben etc. Het overheidslichaam beschikt niet over gegevens of aanknopingspunten om daarover iets te stellen, laat staan te bewijzen.

182. In de ene casuspositie ligt het vanuit civielrechtelijk perspectief dus wel voor de hand dat de stelplicht en bewijslast van het ontbreken van causaal verband op het overheidslichaam rust, omdat alle relevante gegevens daarvoor in diens domein liggen. In de andere casuspositie is dat juist niet aansprekend, omdat alle relevante omstandigheden ter onderbouwing van het causaal verband in het domein van de burger liggen. Men zou echter verwachten dat de causaliteitstoets ten minste als uitgangspunt in dit soort prototypische casus leidt tot een vanuit civielrechtelijk perspectief begrijpelijke bewijslastverdeling. Dat is nu volgens mij niet het geval, omdat de Hoge Raad de stelplicht en bewijslast van het csqn-verband als uitgangspunt volledig op de gelaedeerde legt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.