Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.2.2.2:2.2.2.2 Problematische fiscale rechtstaal

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.2.2.2

2.2.2.2 Problematische fiscale rechtstaal

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Complexiteit van het belastingrecht werkt door in het taalgebruik in fiscale wet- en regelgeving. Duidelijkheid van wetgeving is één van de kwaliteitseisen aan wetgeving.1 Dat neemt niet weg dat de taal van de belastingwetgever in de literatuur regelmatig wordt bekritiseerd vanwege een gebrek aan duidelijkheid, begrijpelijkheid, toegankelijkheid en leesbaarheid.2 De fiscale rechtstaal kan dus als problematisch worden beschouwd. Dat roept de vraag op: wat kenmerkt de fiscale rechtstaal?3 Wat maakt de taal van het belastingrecht relatief ontoegankelijk voor de burger?

Tot op heden is geen systematisch onderzoek gedaan naar specifieke talige kenmerken van het Nederlandse belastingrecht.4 Ik geef een inventarisatie van talige factoren in belastingwetgeving en richt mij op eigenschappen die het taalgebruik compliceren.5 De relevantie daarvan voor het onderhavige onderzoek is dat daar waar de taal van de belastingwetgever afwijkt van de alledaagse taal, bij de vertaalslag die de Belastingdienst in zijn voorlichtende taak heeft te maken risico’s op de loer liggen (paragraaf 2.6, 3.3).

Er zijn enkele voor de hand liggende redenen waarom wetgeving in zijn algemeenheid, dus ook belastingwetgeving, niet geheel in overeenstemming is of kan zijn met het gewone spraakgebruik.6 Zo heeft wetgeving een specifieke communicatieve setting.7 Het betreft een eenzijdige vorm van communicatie (van wetgever aan lezer, niet andersom8) en het lezerspubliek is heterogeen.9 Wetgeving ziet niet op n=1.10 Bovendien moet de belastingwet een zekere toekomstbestendigheid hebben (bijv. vanwege technologische en maatschappelijke ontwikkelingen11). Enerzijds moet de wet dus duidelijk zijn (rechtszekerheid), anderzijds moet het voldoende abstractie hebben om toepasbaar te zijn in de veelzijdige werkelijkheid die de belastingwet bestrijkt.

In het algemeen onderscheidt de rechtstaal – ook in het belastingrecht – zich van de gewone taal op tekst-, zins- en woordniveau.

Tekstniveau

Op tekstniveau kenmerkt de belastingwet zich door zijn technische karakter. Dat ziet zowel op de materie (‘technicality of the subject matter’) als op de fiscale concepten (‘purely legal concepts’).12 Een complicerende tekststructurele eigenschap is ook dat de regels ‘gelaagd’ zijn opgebouwd (‘gelede normstelling’13). Dan geeft de belastingwet een regel die op een andere plaats wordt uitgewerkt en/of gespecificeerd, zoals in een ander artikel(lid), een andere wet, lagere regelgeving of een beleidsbesluit. Denk aan de eigenwoningregeling, waarbij definities en specificaties in veel verschillende artikelen en lagere regelgeving zijn uitgewerkt. Dergelijke intertekstuele verwijzingen hebben als voordeel dat de informatie gefaseerd wordt gepresenteerd, maar als keerzijde dat dit het zicht op een regeling kan verminderen (toegankelijkheid). Het vraagt kennis en kunde om de systematiek en structuur te kunnen doorgronden.

Zinsniveau

Typerend op zinsniveau zijn relatief lange zinnen (zinslengte). Voor toegankelijkheid worden niet al te lange zinnen aangeraden (10-20 woorden).14 Een blik op de Wet Inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) illustreert dat de zinslengte in de belastingwet hier geregeld (ruim) boven uitsteekt. Zo beslaat de reisaftrekregeling in art. 3.87 lid 1 Wet IB 2001 (tekst 2021) 58 woorden. Lange juridische zinnen kennen een hoge informatiedichtheid (‘tightly packed character of the legal sentence’15) en dat kan de begrijpelijkheid en leesbaarheid verminderen.16 Vaak gaan lange zinnen gepaard met ingewikkelde constructies, zoals tangconstructies, dubbele ontkenningen en opeengestapelde bijzinnen, zoals te zien in de aftrekuitsluiting voor de werkruimte aan huis in art. 3.16 lid 1 Wet IB 2001 of de kamerverhuurvrijstelling in art. 3.114 lid 1 Wet IB 2001 (tekst 2021).

Woordniveau

De fiscale rechtstaal kenmerkt zich door een eigen begrippenkader.17 Daarbij kunnen mijns inziens in ieder geval de volgende categorieën worden onderscheiden:18

1.

Fiscale terminologie: begrippen die betrekking hebben op een fiscaal concept en geen equivalent hebben in het gewone spraakgebruik. Denk aan ‘belastingaanslag’ in art. 2 lid 3 AWR, ‘eigenwoningforfait’ in art. 3.112 Wet IB 2001, ‘middeling’ in art. 3.154 Wet IB 2001, ‘terbeschikkingstellingsregeling’ in art. 3.91 Wet IB 2001 en ‘verzamelinkomen’ in art. 2.18 Wet IB 2001 (tekst 2021). Dergelijke technische begrippen maken het mogelijk in relatief beknopte bewoordingen een fiscaal concept te vormen, maar maken het belastingrecht minder toegankelijk voor burgers zonder fiscale deskundigheid.

2.

Fiscale begrippen: begrippen waarin aan gewone woorden een fiscaaltechnische betekenis wordt toegekend, die afwijkt van het gewone spraakgebruik (‘common words with uncommon meanings’19). Denk aan ‘partner’ van art. 5a AWR en art. 1.2 Wet IB 2001, ‘ondernemer’ van art. 3.4 Wet IB 2001, ‘eigen woning’ van art. 3.111 Wet IB 2001 en ‘fout’ in art. 16 lid 2 sub c AWR. Dergelijke begrippen hebben als voordeel dat de wetgever het normale spraakgebruik zoveel mogelijk volgt.20 Als nadeel geldt dat die begrippen niet-deskundigen op het verkeerde been kunnen zetten, aangezien hun betekenis niet steeds is wat het lijkt (bijv. ‘lichamen’ van art. 2 AWR).21

3.

Begrippen met een flexibele betekenis: begrippen waarin de fiscaaltechnische betekenis kan meebewegen met de werkelijkheid die zij bestrijken.22 Denk aan open normen zoals ‘goed koopmansgebruik’ (art. 3.25 Wet IB 2001), kwalificaties als ‘te kwader trouw’ (art. 16 AWR), ‘in het maatschappelijk verkeer ongebruikelijk’ (art. 3.91, lid 3 Wet IB 2001), ‘normale omstandigheden’ (art. 4.22 Wet IB 2001), ‘de meest gebruikelijke’ (art. 3.87 Wet IB 2001), ‘in overwegende mate’ (art. 3.55, lid 4, sub b Wet IB 2001), ‘naar verkeersopvatting’ (art. 3.16 Wet IB 2001), ‘de omstandigheden van het geval’ (art. 4 AWR) en ‘grotendeels, hoofdzakelijk, in belangrijke mate’ (art. 25, lid 3, AWR). De exacte invulling van deze begrippen wordt mede gevormd door de jurisprudentie.23 Het voordeel van dergelijke begrippen is hun flexibiliteit, maar de keerzijde is onduidelijkheid over de precieze reikwijdte en betekenis.24

Dergelijke talige eigenschappen maken de belastingwet voor veruit de meeste burgers niet eenvoudig, toegankelijk en begrijpelijk.

De hoge mate van complexiteit van fiscale wetgeving brengt grote uitdagingen mee voor de Belastingdienst, ook bij de uitvoering van zijn voorlichtende taak. Een voorlichtingstekst moet immers een ander soort tekst opleveren dan de wet; aan voorlichting worden andere eisen gesteld (paragraaf 2.5, 3.3.2, 5.3.3).25 De Belastingdienst heeft dus een brug te slaan tussen de fiscale rechtstaal en de taal van de burger (paragraaf 2.3). De urgentie van vereenvoudiging van wetgeving om goede voorlichting te kunnen geven, blijkt uit de Beleidsdoorlichting Dienstverlening 2020:

‘Hoe meer complex regelgeving is, hoe lastiger het wordt om in eenvoudige taal uit te leggen wat particulieren of ondernemers moeten doen. Niet voor niets is er dan ook een markt voor belastingconsulenten. Maar dat kan niet iedereen zich veroorloven. En door die groep die zich dat niet kan veroorloven, kunnen dan fouten gemaakt worden, hoe goed je het ook probeert uit te leggen. Al vaker is gevraagd om vereenvoudiging van belastingwet- en regelgeving. Eén van de redenen daarvoor is dat het steeds moelijker wordt voor informatiesystemen om de belastingwet- en regelgeving uitvoerbaar te houden. Daar komt dus nog een reden bij, namelijk om redenen van het zich kunnen of willen houden aan de regels. Hoe eenvoudiger die zijn, hoe beter deze voor iedereen zijn te begrijpen of begrijpelijk te maken zijn. Dus ook effectiviteit van dienstverlening op compliance is gebaat bij vereenvoudiging van belastingwet- en regelgeving.’26

Voor goede voorlichting zijn dus goede, uitvoerbare en uitlegbare wetten nodig.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.