De aantasting van stabiele bestuursrechtelijke rechtsvaststellingen (R&P nr. SB4) 2011/4.3.2.1:4.3.2.1 Rechtshandeling en rechtsgevolg

De aantasting van stabiele bestuursrechtelijke rechtsvaststellingen (R&P nr. SB4) 2011/4.3.2.1

4.3.2.1 Rechtshandeling en rechtsgevolg

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het belangrijkste vereiste van het besluitbegrip is — hetzelfde geldt voor een overeenkomst1 — dat er sprake is van een rechtshandeling2; dit ter onderscheiding van een feitelijke handeling. Zowel een rechtshandeling als een feitelijke handeling is een rechtsfeit, met dien verstande dat een rechtshandeling een bijzonder rechtsfeit is waarin, anders dan in een feitelijke handeling, de wil van het rechtssubject een doorslaggevende rol speelt.3

Een rechtshandeling is volgens de parlementaire geschiedenis van artikel 1:3 Awb gelijk aan een handeling die gericht is op enig rechtsgevolg.4 Is een handeling niet gericht op enig rechtsgevolg, dan is er geen sprake van een rechtshandeling.5

Het rechtsgevolg waarop een rechtshandeling (besluit) is gericht dient van die rechtshandeling afhankelijk te zijn; is een rechtsgevolg niet afhankelijk van een rechtshandeling maar vloeit het rechtstreeks voort uit bijvoorbeeld de wet, dan is er in de regel, vergelijk paragraaf 5.3.3.3, geen sprake van een besluit ex artikel 1:3 eerste lid Awb.6 Het voorgaande gaat bijvoorbeeld ook op in het geval het rechtsgevolg rechtstreeks voortvloeit uit een verordening naar EU-recht.7

Het betreft in dat geval een feitelijke handeling. Dat er sprake is van een feitelijke handeling wil niet zeggen dat een dergelijke handeling geen rechtsgevolgen met zich kan brengen. Wanneer bijvoorbeeld een onrechtmatige daad een feitelijke handeling betreft, dan veroorzaakt zij wel een rechtsgevolg, te weten de plicht om schadevergoeding te betalen.

Wat onder rechtsgevolg verstaan kan worden, is af te leiden uit de volgende rechtsoverweging van de ABRvS in haar uitspraak van 3o november

20058:

`Onderhavige afwijzing betreft een weigering om feitelijke handelingen te verrichten, waardoor geen rechten, plichten, een bevoegdheid of een status worden gecreëerd of teniet gedaan [cursivering, RO].'

Deze cursief weergegeven zinsnede kan samengevat worden als een 'een wijziging in de wereld van het recht'.9

Blijkens de jurisprudentie hoeft er niet altijd sprake te zijn van een rechtshandeling om van een besluit te kunnen spreken. Hier is bijvoorbeeld te wijzen op de jurisprudentie met betrekking tot een bestuurlijk rechtsoordeel.10 Een bestuurlijk rechtsoordeel is - in de woorden van F.J. van Ommeren 'een oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van het bestuursorgaan behoort'.11

Uit de jurisprudentie volgt dat onder de woorden 'publiekrechtelijke voorschriften' tevens een verordening naar EU-recht begrepen moet worden. Dit betekent dat een oordeel van het bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een bepaling van een dergelijke verordening, waarvan de toepassing tot zijn bevoegdheid behoort, onder bepaalde omstandigheden met een besluit gelijkgesteld wordt.12 Hieronder volgen verder enkele hoofdlijnen uit de jurisprudentie over een bestuurlijk rechtsoordeel.

De mededeling dat een vergunning is vereist of de mededeling dat geen vergunning is vereist, is geen besluit. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt, in de zin dat een dergelijke mededeling met een besluit gelijk wordt gesteld, indien het doen van een aanvraag voor een vergunning onevenredig bezwarend is dan wel indien het doen van een verzoek tot het treffen van handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.13 Hetzelfde is het geval wanneer het bestuursorgaan weigert een oordeel te geven over de vraag of voor het verrichten van een bepaalde handeling een vergunning is vereist.14 Verder is de mededeling over de uitleg van een bestemmingsplan evenmin een besluit. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt, in de zin dat een dergelijke mededeling met een besluit gelijk wordt gesteld, indien het doen van een aanvraag onevenredig bezwarend is dan wel indien het doen van een verzoek om het treffen van handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.15

Uit de uitspraak van de ABRvS van 8 juli 200916, waarin het bestuursorgaan had aangegeven welke geluidsnormen voor bepaalde activiteiten ter plaatse gelden, volgt dat om een bestuurlijk rechtsoordeel met een besluit gelijk te stellen in ieder geval is 'vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen'. Daarenboven heeft de Afdeling in deze uitspraak de strekking van haar uitspraak van 24 maart 200417 herhaald dat 'de enkele onzekerheid of een bepaalde activiteit mag worden voortgezet het afwachten van een handhavingsbesluit nog niet tot een onevenredig bezwarende weg' maakt.

Een bijzondere vorm van een bestuurlijk rechtsoordeel is de schriftelijke reactie van het bestuursorgaan op een verzoek om aanwending van een bepaalde bestuursbevoegdheid, inhoudende dat die bevoegdheid niet bestaat of zich niet uitstrekt tot het voorgelegde geval. Een dergelijke reactie wordt met een besluit gelijkgesteld, tenzij evident geen bevoegdheid voorhanden is waarop inwilliging van een verzoek gebaseerd zou kunnen worden.18 Ten aanzien van het laatste kan reeds gewezen worden op de uitspraak van de ARRvS van 12 april 197919, waarin is geoordeeld dat nu er geen wettelijke bepaling is aan te wijzen waaruit de bevoegdheid van de minister zou voortvloeien de procureur-generaal bij de Hoge Raad opdracht te geven tot het instellen van beroep in cassatie in het belang der wet, de beslissing van de minister op het schriftelijke verzoek daartoe geen beschikking ex artikel 2 eerste lid Wet Arob20 is.

Een bestuurlijk rechtsoordeel is geen rechtshandeling, daar een dergelijk rechtsoordeel slechts inzicht geeft in de rechtsgevolgen die de toepassing van de wet of het overige objectieve recht met zich meebrengen.21 In dat licht is het rechtens onzuiver om een bestuurlijk rechtsoordeel als een besluit aan te merken22 in plaats van met een besluit gelijk te stellen.23 Met het laatste wordt namelijk een fictie (verzonnen feit) vermeden, aangezien een gelijkstelling niets fictiefs heeft.24

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.