4.5.3 Het bevoegd gezag en de overheid vanuit Grondwettelijk perspectief

Bemoeienis van de overheid met het onderwijs, en daarmee met het bevoegd gezag, is van oudsher geworteld in het idee dat jongeren pas een zinvolle bijdrage aan de samenleving kunnen gaan leveren als zij een bepaalde mate van onderwijs hebben genoten. Nolen schrijft dat men in 1796 in de Bataafse Republiek al tot deze conclusie kwam.1 In de Grondwet van 1814 werd vervolgens de bemoeienis van de centrale overheid met het onderwijs vastgelegd. Hiertoe werd bepaald dat het onderwijs een voorwerp van aanhoudende zorg der regering zou zijn.2 Deze taak had enerzijds als doel om de kwaliteit van het onderwijs, de onderwijsgebouwen en de hygiëne te verbeteren.3 Anderzijds werd beoogd het volk te verheffen en hen te vormen tot een politieke en maatschappelijke eenheid. Hoewel de onderwijsbepaling in de Grondwet na 1814 verschillende keren ingrijpend is gewijzigd is de hoofdregel dat het onderwijs een voorwerp van aanhoudende zorg van de regering is onveranderd gebleven.4 Mentink e.a. zien dat sinds de Tweede Wereldoorlog de overheidszorg voor en de overheidsbemoeienis met het onderwijs omvangrijk en indringend is geworden.5 Betrokkenheid van de overheid bij het onderwijs is sindsdien tevens in verschillende mensenrechtenverdragen vastgelegd, bijvoorbeeld in het recht op onderwijs dat aan de leerling toekomt (zie hierover uitgebreider § 3.2.3).

Uit artikel 23, eerste lid, van de Grondwet kan opgemaakt worden dat het gehele onderwijs onder de hoede van de overheid valt.6 Het onderwijs is immers een aanhoudende zorg van de regering. Uit de Grondwet is echter niet direct af te leiden op welke wijze de overheidszorg voor het onderwijs vorm dient te krijgen. Wel is duidelijk dat er een stelsel moet zijn dat onder meer voorziet in voldoende (openbaar) algemeen vormend lager onderwijs van een deugdelijk niveau. Noorlander schrijft dat uit artikel 23 van de Grondwet verder valt af te leiden dat de zorg van de overheid ten aanzien van het onderwijs met name ziet op de kwaliteit en financiering van het onderwijs.7

Mentink en Vermeulen merken op dat uit artikel 23, eerste lid, van de Grondwet afgeleid kan worden dat de overheid zorg moet dragen voor een samenhangend stelsel van onderwijsvoorzieningen.8 De Grondwet biedt daartoe een ‘halfopen’ stelsel. In de Grondwet worden bepaalde onderwijssoorten genoemd waar de wetgever zorg voor moet dragen, zoals het algemeen vormend lager onderwijs. Dit is het gesloten deel van het stelsel. De niet in de Grondwet genoemde onderwijssoorten vormen het open deel van het stelsel. Ten aanzien van dit deel kan de wetgever zelf het onderwijsstelsel vormgeven.

Hoe het onderwijsstelsel verder door de wetgever precies vormgegeven moet worden, heeft de Grondwetgever niet bepaald. De Grondwetgever heeft zich vooral gericht op de formele aspecten van het stelsel zoals: de onderwijsvrijheid, de bevoegdheid om deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden te stellen en het creëren van voldoende openbaar onderwijs. Meer materiële aspecten, zoals de doelstelling van het onderwijs, ontbreken. Doordat de Grondwetgever geen eenduidig doel van het onderwijs heeft gegeven, wordt dit aan de wetgever overgelaten.9 De wetgever is hierin niet geheel vrij. De overheidszorg voor het onderwijs houdt in dat de wetgever op hoofdlijnen het onderwijsstelsel dient vormt te geven. Ook dient de wetgever hier een actieve rol in te nemen. Artikel 23 van de Grondwet geeft namelijk, anders dan andere grondwetsbepalingen, een groot aantal opdrachten tot wetgeving in formele zin.10

Zoals uitgebreider beschreven in § 3.3.2 zijn er grenzen aan de bevoegdheid van de wetgever om het onderwijs nader vorm te geven. Uit artikel 23 van de Grondwet vloeit de vrijheid van onderwijs voort. Hieruit kan onder meer afgeleid worden dat zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs beschikken over een zekere mate van pedagogische autonomie. Met deze pedagogische autonomie kan het bevoegd gezag de onderwijskundige inrichting van de school vormgeven. Dit betekent onder andere dat de school de vrijheid heeft om de te hanteren onderwijsmethode te bepalen, de onderwijsdoelen vast te stellen en te bepalen op welke wijze wordt getoetst of de leerling deze onderwijsdoelen behaald heeft. De wetgever kan de pedagogische autonomie van het bevoegd gezag beperken door het stellen van deugdelijkheidseisen. Deze beperkingen dienen te voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.