7.6.4 Vrije circulatie versus de mogelijkheid van beperkingen

Het bewaken van de ‘kwaliteit’ van de democratie speelt in het bijzonder een rol bij het reguleren van het publieke debat in verkiezingstijd. Aanknopingspunten voor deze regulering worden geboden door het EHRM, wiens rechtspraak daarin een rol van grote betekenis speelt. In beginsel geldt daarbij dat het vrij kunnen circuleren van politieke meningen in het bijzonder in verkiezingstijd van groot belang is.1 Tot op zekere hoogte versterken de vrijheid van meningsuiting ex artikel 10 EVRM en de vrije meningsvorming ex artikel 3 Protocol 1 EVRM elkaar. Doordat politieke informatie vrijelijk kan circuleren, worden kiezers in staat gesteld om hun mening in vrijheid en op basis van deze veelheid aan informatie te vormen.

Tegelijkertijd biedt het EHRM de verdragspartijen een zekere ruimte om, ter waarborging van de integriteit van het publieke debat en ter bescherming van de vrije meningsvorming, juist in verkiezingstijd beperkingen van de vrijheid van meningsuiting op te leggen.2 Daarin ontvouwt zich een ‘democratische paradox’, waarmee bedoeld wordt dat de democratie kan worden beschermd en versterkt met, in essentie, ondemocratische middelen, omdat zij een beperking op politieke participatierechten inhouden. In de uitspraak Bowman/the United Kingdom oordeelde het EHRM in dat kader dat het recht op vrije meningsuiting en het recht op vrije en eerlijke verkiezingen (waarvan de vrije meningsvorming onderdeel uitmaakt) onder bepaalde omstandigheden met elkaar in strijd kunnen komen. In dat geval krijgen verdragspartijen de ruimte om de vrijheid van meningsuiting verdergaand te beperken dan buiten verkiezingstijd zou zijn toegestaan.3 De vrije meningsvorming mag in zoverre dus zwaarder wegen. De zaak draaide om Phyllis Bowman, die in de weken voorafgaand aan de verkiezingen anderhalf miljoen flyers verspreidde namens een anti-abortusorganisatie. Bowman werd vervolgd omdat het ‘ongeautoriseerde personen’ niet was toegestaan om in verkiezingstijd campagnes voor of tegen een bepaalde kandidaat te voeren die meer dan vijf pond kostten.4 Het EHRM kwalificeerde de met deze maatregel te waarborgen kansengelijkheid als een legitiem doel ter beperking van artikel 10 EVRM,5 maar struikelde vervolgens over het noodzakelijkheidsvereiste. Hoewel de maatregel in werking beperkt was tot vier à zes weken voorafgaand aan de verkiezingen, en het Bowman dus vrij stond om daarbuiten campagne te voeren, zou een dergelijke campagne buiten verkiezingstijd het beoogde effect niet bereiken.6 Het was Bowman er immers om te doen kiezers informatie te verschaffen over de kandidaten. Een geschikte methode om de boodschap over te brengen, anders dan het verspreiden van flyers, was niet voorhanden.7 Een en ander betekende dat de bestedingslimiet Bowman belette om effectief deel te nemen aan het publieke debat. Daar kwam nog bij dat een gelijksoortige maatregel niet aan de pers en politici zelf werd opgelegd, waaruit het Hof afleidde dat het met de noodzaak om de maatregel wel aan personen als Bowman op te leggen wel meeviel.8 Het Hof concludeerde dat de maatregel in strijd was met artikel 10 EVRM.

Hoewel in deze concrete zaak sprake was van strijd met artikel 10 EVRM, blijkt uit de uitspraak wel dat het artikel de verdragspartijen de ruimte laat om maatregelen te nemen ter regulering van het publieke debat in verkiezingstijd. Deze beperkingen mogen zoals gezegd bovendien verder gaan dan buiten verkiezingstijd zou zijn toegestaan.9 De moeilijkheid van Bowman is erin gelegen dat de daar voorliggende maatregel zelfs in verkiezingstijd, wanneer volgens het Hof dus verdergaande beperkingen mogelijk zijn dan daarbuiten, disproportioneel werd geacht. Daarmee biedt de uitspraak geen duidelijkheid over welke beperkingen in verkiezingstijd zijn toegestaan en daarbuiten niet. De reikwijdte van de mogelijkheid tot verdergaande beperkingen blijft dus onduidelijk: in Bowman was de bestedingslimiet van vijf pond disproportioneel, maar welke limiet zou dan wel zijn toegestaan? Een bedrag noemt het Hof (uiteraard) niet, maar de mee te wegen factoren zijn wel af te leiden uit de uitspraak. Evenals in zijn hieronder te bespreken rechtspraak over advertentieverboden hecht het Hof groot belang aan de beschikbaarheid van gelijkwaardige alternatieven om de gewenste boodschap in de aanloop naar de verkiezingen over te brengen. Zijn die alternatieven nauwelijks aanwezig, dan pleit dat voor een relatief hoge bestedingslimiet. Een andere omstandigheid die wordt meegenomen is de mate waarin anderen (de media, politici zelf) aan gelijksoortige beperkingen zijn onderworpen. Indien zulke beperkingen niet bestaan, wordt de maatregel eerder als disproportioneel bestempeld en zal het plafond omhoog moeten. Dit is enigszins paradoxaal: juist de beperktheid van de maatregel draagt bij aan de disproportionaliteit.10