3.3.2 Tijdige behandeling

Zoals het bovenstaande laat zien hangt de discussie over de toegevoegde waarde van de rol van de Eerste Kamer binnen de begrotingscyclus sterk samen met het moment van behandeling van begrotingen door de Eerste Kamer. Niet alleen nam de Eerste Kamer begrotingen sinds lange tijd altijd aan, zij deed dat vaak pas na aanvang van het begrotingsjaar. De discussie richtte zich daarom ook op de vraag hoe de begrotingsbehandeling zo kon worden vormgegeven dat begrotingen voor 1 januari zouden zijn vastgesteld.

In dit kader werd in 1971 de procedure van de administratieve afdoening aanvaard.1 Deze wijze van begrotingsbehandeling houdt in dat de Eerste Kamer, indien er geen behoefte is aan een plenair debat, over een begrotingsvoorstel een blanco eindverslag kan uitbrengen om vervolgens het wetsontwerp zonder openbare beraadslaging aan te nemen. Hierbij wordt het voorbehoud gemaakt dat de betrokken bewindslieden bereid zijn om naderhand een zogeheten beleidsdebat met de Eerste Kamer te voeren. Overigens werden zulke beleidsdebatten, als begrotingen eenmaal waren vastgesteld, lang niet altijd meer gehouden.2

De procedure van administratieve afdoening werd bij wijze van proef toegepast bij begrotingsvoorstellen voor het jaar 1972. Het doel van deze proef was om begrotingswetsontwerpen zoveel mogelijk kort na de afhandeling ervan in de Tweede Kamer tot wet te kunnen verheffen en om niet in de weg te staan aan het tijdig verlenen van een machtiging aan de regering tot het doen van uitgaven.3 Sinds 1983 is deze wijze van administratieve afdoening in het RvOEK vastgelegd.4

De Vries concludeerde dat de Eerste Kamer vooral tussen 1971 en 1976 de nieuwe procedure vaak inzette om hoofdstukken al voor het begrotingsjaar goed te keuren.5 In de jaren tachtig en negentig nam het gebruik van de administratieve afdoeningsprocedure echter af.6 Werden in de jaren tachtig meestal nog vijf of zes begrotingsvoorstellen via deze weg goedgekeurd, vanaf 1993 tot 1999 was dit aantal niet groter dan twee.7

Wordt een begroting niet via de procedure van administratieve afdoening afgedaan, dan wil dat nog niet zeggen dat er een uitvoerige inhoudelijke bespreking plaatsvindt. Een groot deel van alle wetsvoorstellen wordt immers in de Eerste Kamer als hamerstuk aangenomen, hetgeen ook bij begrotingen regelmatig voorkomt.8 Bij de behandeling van de begrotingen voor 2016 nam de Eerste Kamer de meeste begrotingen als hamerstuk aan.9

Deze maatregelen geven een wel zeer beperkte invulling aan het budgetrecht van de Eerste Kamer, nu een inhoudelijke behandeling geheel achterwege blijft of pas plaatsvindt nadat begrotingen al zijn vastgesteld. Tegelijkertijd leidden deze procedures er niet toe dat de Eerste Kamer begrotingen altijd voor aanvang van het begrotingsjaar vaststelt. Dit is echter niet geheel aan de Eerste Kamer te wijten. De jaarberichten van de Eerste Kamer over de parlementaire jaren 2011-2012 en 2012-2013 vermeldden dat alle begrotingswetsvoorstellen sinds een aantal jaren pas op de laatste dag voor het kerstreces door de Tweede Kamer worden aanvaard.10 De behandeling in de Eerste Kamer kan daarom pas in januari beginnen en kan derhalve niet tijdig worden afgerond.11 Overigens is het, zonder dat de procedure gewijzigd is, in 2013 en 2014 wel gelukt om begrotingen tijdig vast te stellen, met uitzondering van de begroting voor Veiligheid en Justitie die pas in januari 2015 door de Eerste Kamer werd aanvaard.12

Zoals in het tweede deel van dit proefschrift naar voren komt, is inmiddels in een Europese verordening vastgelegd dat begrotingen in beginsel uiterlijk op 31 december moeten zijn aangenomen.13 Opnieuw wordt daarom nagedacht over mogelijkheden om de begrotingsbehandeling te versnellen. Zoals uit het bovenstaande blijkt moet de aandacht daarbij niet alleen uitgaan naar snellere procedures binnen de Eerste Kamer, maar ook naar opties om de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer te bespoedigen. Dat de Eerste Kamer de laatste jaren begrotingen vaak niet voor aanvang van het begrotingsjaar kon vaststellen, had immers weinig te maken met de wijze van behandeling in de Eerste Kamer, maar lag meer aan de late vaststelling van begrotingen door de Tweede Kamer. Bij het zoeken naar alternatieven moet een goed evenwicht worden gevonden tussen een vlotte begrotingsbehandeling en nauwkeurige inhoudelijke beoordeling. Voorstellen zijn gedaan om Prinsjesdag met bijvoorbeeld een week te vervroegen of om het aantal vergaderdagen aan het einde van het jaar uit te breiden.14 Hoewel beide plannen zouden kunnen leiden tot een tijdige vaststelling van begrotingen, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de inhoudelijke behandeling, is hiervan tot op heden niets terecht gekomen.

Overigens zou een wijziging van de datum van Prinsjesdag niet voor het eerst zijn. Oorspronkelijk vond Prinsjesdag als opening van het parlementaire jaar plaats op de derde maandag in oktober.15 In 1848 is de aanbieding van begrotingen wegens tijdgebrek bij de behandeling daarvan vervroegd naar de derde maandag van september.16 In 1887 werd dat de derde dinsdag van september, omdat het voor veel Kamerleden moeilijk was om op maandag tijdig in Den Haag te zijn, onder meer wegens bezwaren tegen het reizen op zondag.17 In 1971 stelden verschillende Kamerleden voor om Prinsjesdag nogmaals te vervroegen, ditmaal met drie weken.18 Redenen hiervoor waren onder meer gelegen in een tijdige vaststelling van begrotingen en in de (nog zeer prille) coördinatie van de begrotingsvoorbereiding in de context van de Europese Economische Gemeenschap, oftewel vergelijkbare aanleidingen die de discussie ook nu weer op gang brengen.19 Dit voorstel sneuvelde echter in de Eerste Kamer in de tweede lezing.20